難道不需要緊急命令法防堵法治破口？

緊急命令法，不是緊急命令，而是控制緊急命令的法律。

緊急命令與緊急命令法，都是憲法規定的防疫機制。憲法授權總統得經行政院會議通過發布緊急命令以避免包括疫癘在內的緊急危難，但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。這是該由總統發布的緊急命令。

那緊急命令法呢？依憲法，立法院應制定緊急命令法對於總統發布緊急命令法進行控制。立法院至今未曾制定緊急命令法，來規範發布緊急命令的詳細程序、層級定位、效力期間、發布補充命令之限制、國會監督方法等等制度性的控制，以防止緊急權力的誤用或濫用。《憲法增修條文》雖已放寬限制，沒有緊急命令法，總統也可發布緊急命令，但立法院非即無需另行制定緊急命令法，也不能以為立法院不能制定緊急命令法，來確保緊急命令不會逾越權力界限。

921地震時李登輝總統曾經發布緊急命令，之後大法官以釋字第543號解釋，道出了緊急命令的制度原理，總統依憲法授權發布之緊急命令，具有暫時替代或變更法律之效力。即使憲法規定簡略，該號解釋仍據以勾勒出緊急命令權應有的憲法界限，補充了因欠缺緊急命令法而留下的空白。但這畢竟只是司法解釋，不能取代法律。周延的緊急命令法制，仍需要立法院制定緊急命令法妥為建立。

也許有人會問，在COVID-19疫癘出現之後，立法院緊急制定了《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》之後，還需要緊急命令法嗎？答案是，當然需要！因為這項特別條例並不是緊急命令法，完全不具備控制緊急命令的功能。

現有的防疫特別條例，其實是用寬泛授權中央流行疫情指揮中心的方式作為疫情的緊急因應之道，毋須總統另頒緊急命令；綜觀特別條例的內容，所授與的是一張權力的空白支票，特別是第7條：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施。」

用「必要」2字，所授與的權力包山包海，正是為何指揮中心連法規命令都未發布就可宣布全國進入第三級管制狀態，可以不許醫院採用方艙模式抗疫，可以決定民間可否及如何採買進口疫苗，可以隨時增減其條件與程序，可以決定分配疫苗的數量與接種順序，可以決定人民使用什麼疫苗…說不定還會要求人民必須接種，拒絕接種將有處罰？還有宣布進入第四級管制的權力，將是比戒嚴還要嚴格的生活管制！

這第7條授與的權力，究竟範圍到哪裡？受什麼程序控制？如果沒有，那就是因為授權法替代了緊急命令，卻缺乏立法建立制度性的控制可加遵循的緣故。

憲法上緊急命令的規定雖然簡略，但還設有行政院會議的事前制衡、立法院的事後制衡，提及了早就該立而至今未立的緊急命令法。現在立法院制定的防疫特別條例，對於指揮中心的授權無際無邊，卻毫無制衡機制，豈無法治破口的顧慮？

立法院與行政院在權力分立制度中有制衡的作用，授權行政部門緊急應變，絕不能漫無控制。因為政黨同一使得立法失去制衡作用，只知為行政背書，甚至是用空白授權加以擁戴時，恐怕就是權力分立失能，民主政治走向專制，將要步上一黨獨裁的前兆了。台灣是從一黨專政走向開明專制，才再進行民主化的，現在是要走回頭路了嗎？想想看，還記得上次立法院對於行政部門發揮制衡作用是什麼時候嗎？

所以必須追問，立法院何時才要制定緊急命令法，規範緊急權力的授權對象、命令的範圍、命令效力的控制、命令期間的控制、命令發布程序的控制等等。免得人們就像回到戒嚴時代一樣，雖然置身於非常時期，慢慢地即使非常成為正常也毫無知覺呢！（作者為東吳大學法研所教授）