《警職法》上路20年之1：關於盤查，基層員警「不能說的祕密」

文字／饒辰書、孟嘉美、歐穎慈；攝影／孟嘉美、饒辰書、余志偉

共同採訪／胡婷涵；核稿／李雪莉、張子午；責任編輯／張詩芸、黃鈺婷

延伸閱讀》《警職法》上路20年之2：異議單是什麼？民眾知道能對盤查說「不」嗎？

57歲的音樂老師詹慧玲無法忘記那一個上班途中的早晨。2021年4月22日上午8點半，如同往常，一襲短髮的她穿著白色外套，徒步前往排練室教課。剛隨機盤查完11位民眾的中壢分局興國派出所員警葉政昱（註：根據監察院於2022年3月16日公布之調查報告。），在中壢火車站後站攔下詹慧玲，對她盤查。

葉政昱表示，由於該處是犯罪及治安熱點，加上當天詹慧玲帶著多件行李（註）、面容消瘦、神情疲倦，認定其有毒品犯罪、失蹤疑慮，符合《警察職權行使法》（簡稱《警職法》）第6條「合理懷疑」與「指定地點」之要求，於是欲盤查她的身分。然而，詹慧玲認為盤查無理，先是拒絕配合，後來告知葉政昱可跟隨至排練室確認身分，但葉拒絕並呼叫同事支援。最終，被阻擋去路的詹慧玲因脫口「你真的很蠢」，遭葉以柔道大外割壓制，並強制帶回派出所9小時。

註：然而根據葉政昱身上的密錄器影像，當時詹慧玲穿白色外套、背著隨身小包、手提裝著早餐的塑膠袋，與葉政昱形容的「多件行李」有出入。

台灣史上首起「員警不當盤查本國人」被起訴且一審判刑

事後詹慧玲控告葉政昱「妨害自由」等罪，葉政昱也反告其「侮辱公務員罪」，不過2021年10月桃園地檢署偵結，認為葉對詹的盤查雖不符《警職法》要件，但他也沒有妨害自由之主觀意圖，將雙方均以不起訴處分。對此結果，詹慧玲與其律師陳孟秀不願接受，向檢方提出再議（註1），最終在2022年7月成功扭轉原處分，本案成為台灣司法史上第一件「員警因對本國人執行盤查勤務而被起訴」的案例（註2）。

註1：陳孟秀認為詹慧玲「極其幸運及特別」、「絕對是指標性案例」，因為當她被大外割壓制時，剛好有路過民眾拍下畫面成為關鍵證據，所以陳孟秀極力說服檢察官不要作出不起訴處分。陳孟秀指出此案關鍵點在於，檢察官通常不願意做出對警方不利的判斷，因此指控員警不當盤查的案件，常以不起訴作結。

註2：台灣第一件員警對外國人執行盤查勤務被起訴且判刑的案例，為2022年1月起訴、6月一審宣判的「新北地方法院111年度審簡字第362號刑事判決」，因被告員警坦承犯行，且與告訴人（移工）調解成立，因此並未走通常程序，改走簡易程序。也就是說，法院雖然認定員警有罪，卻未在簡易判決內對於不當盤查做出更進一步的框限與認定。

從2021年4月事發到成功起訴這一年多的時間，詹慧玲在Facebook上描述被不當盤查的驚魂記，除了引來媒體關注，更陸續有30多位類似遭遇的民眾找她，想請教經驗並求得協助。

2022年11月22日一審開庭這天，詹慧玲一改具個人特色的穿著，以一襲素雅黑色套裝、高跟鞋及口罩現身。開庭現場有13位前來旁聽的民眾，當中不乏與她經驗相似的受害者，像是被三重員警誤認為通緝犯而遭盤查、甚至被毆打的黃連順（註1）；另一位曾聯繫詹慧玲的受害者陳俊伯（註2）也分享，某日凌晨4點，他提著裝有禮品的塑膠袋走在台北市林森北路時，無故被兩位員警攔下，他因不願拆封禮品而與員警爆發衝突。

註1：黃連順指控警察未依《警職法》行使職務，然而事發後，他卻被員警控告妨害公務及傷害罪，並被員警求償8,000元。

註2：陳俊伯說，因為父親也是警察，所以能理解員警有盤查需求，但警方仍不應以過當的方式執行盤查。

這麼多有共鳴的人，讓詹慧玲意識到自己原來不是個案。但成功起訴的這條路相當波折，起初一直糾結要和解還是走訴訟，她說，違法盤查是生命中短暫的一刻，但當意識到「如果大家都不在乎，就會積非成是」，於是一股執拗想藉由訴訟，框限出警察執行盤查的範圍，希望減少類似事件的發生。

2023年1月31日桃園地院一審宣判，葉政昱藉職務行強制罪部分，處4個月有期徒刑，得以一天1,000元易科罰金；另涉妨害自由部分，處6個月徒刑，全案仍可上訴。這是台灣第一件，員警因執行盤查勤務被起訴後進入通常審理程序，同時，司法也直面回應，判處員警敗訴、亦附實質審核本案構成非法盤查之理由的判決。

《警職法》規定模糊，對特定人的「盤查」易成不特定的「普查」？

事實上，民眾對警方盤查過程的質疑，早在25年前就引發討論。

1998年1月，台北一名李姓男子獨自走在橋上，遇到員警要求出示證件，他以「走路不用帶證件」為由拒絕盤查，卻遭員警強行搜索口袋，並被以妨害公務現行犯帶回派出所。事後李姓男子的弟弟不滿哥哥被欺負，找台灣人權促進會律師張炳煌協助聲請釋憲，大法官在2001年做出釋字第535號解釋文，強調警方臨檢應該遵守正當法律程序。然而由於當時唯一規範盤查的《警察勤務條例》並不完備，於是在2003年催生出《警職法》。

《警職法》上路至今20年了，「不當盤查」的數量以及普遍程度又是如何？由於內政部警政署沒有相關統計，難有全貌；加上「不當盤查」必須由法院認定，但在檢警攜手辦案的文化裡，過往司法不容易積極認定警察執法過當，因而缺乏判例。直到詹慧玲事件後，「不當盤查」議題再度引發社會關注。

不過，採訪團隊實際採訪29位遍布全台、平均年資7年的基層員警後，發現有過半受訪員警明確指出「有疑慮的盤查」依然存在，發生頻率則隨轄區特性、績效誘因而有所不同。綜合受訪員警的說法，平均而言，有5成的受訪員警認為「有疑慮的盤查」占一半以上；與此同時，他們卻也發現民眾面對警方的盤查，還是配合多於反抗。

所謂「盤查」，法律上並沒有明確規定其勤務內容為何，但值勤員警通常會將盤查定義成是基於「對犯罪預防、危害防制」目的，中止民眾的行動及查驗身分等一連串行為。然而，《警職法》雖是我國第一部、也是唯一一部針對盤查所訂立的法律，卻未指出盤查的具體作為，僅透過要件設定、立法目的，框限出盤查的範疇，以「合理懷疑」作為盤查的界線。

但立法至今已20年的《警職法》，為何仍無法有效遏止「有疑慮盤查」常態出現？

綜合員警意見，不同員警心中對「合理懷疑」的認知並不相同，他們通常會以攔停、詢問、確認身分的盤查手段，來中斷對方的行動、獲取民眾個人資訊，找出是否有潛藏的犯罪行為，預防犯行。

但在茫茫人海中透過盤查找出犯罪，無疑是大海撈針。基層員警一天工時經常達10到12小時，其中的4到8小時，他們會外出簽巡邏箱、處理交通事故或受理民眾報案等，過程中一旦發現可疑人事，就可能發動盤查。受訪的29位員警表示，一名員警一天約可以盤查到10至40人左右（當雜務、報案電話或車禍事故等占據員警的巡邏時間，就會連帶影響員警能夠盤查的人數。）。若以警政署2021年度統計來看，全台警佐數量約30,992人（註），扣除內勤，約仍有上萬名基層每天在街頭執行盤查勤務。

註：警佐為一線一星至一線四星的基層員警，服務單位包含派出所員警、交通分隊、偵查隊、保安警察大隊及內勤等。通常員警剛下單位即為一線三星的基層員警，通過考績及嘉獎累積，可以升上一線四星的巡佐職。

只不過員警大量盤查民眾的同時，我國唯一一部規範警察盤查行為的《警職法》，卻成了基層口中「很難用」的存在。

以交通違規為切點，常忽略法律適用問題

從新生代到中生代員警，訪談中我們意外得知警界以《道路交通管理處罰條例》（簡稱《道交條例》）作為切入點的盤查技巧，已行之有年。部分員警坦言盤查的發動理由，95%都是以交通違規作為開端，只有5%會單純以《警職法》執行。

為什麼不用《警職法》處理？主要是因為法條規定得太空泛。

根據《警職法》第6條規定，員警對民眾發動盤查前，必須確認民眾在公共場所已達到讓警方「合理懷疑」及「有事實足認」的標準；《警職法》第8條也規定，警方對已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得以對當事人攔停、檢查、檢定酒精濃度。

但究竟合理懷疑、易生危害的具體標準是什麼？員警不約而同給出類似的答案：「一般人看了都覺得當事人怪怪的。」乍聽之下，員警間有一致的判斷，但若換個方式提問：「當你直覺當事人有多少機率可能是罪犯，才發動盤查？」不同員警間卻出現最低20%、最高70%的明顯差異，顯示警察在執勤時有不一樣的標準。

相較之下，員警實務上會摒棄「合理懷疑」的判斷，轉以民眾違反《道交條例》為由，將交通違規解釋為《警職法》的「易生危害」進行盤查，既可以達成目的，又不必冒著判斷《警職法》第6條抽象規定的風險。

看似上有政策、下有對策，但以《道交條例》為依據，卻可能過度解讀《警職法》。例如在無人小巷闖紅燈，雖然違反交通規則，但是否等於「易生危害」？實務上也經常出現，員警先是以「易生危害」攔查民眾，但卻在發現當事人有前科後，進一步以「合理懷疑」對當事人進行盤查（註）。員警並不清楚，當適用法律發生了轉換，在要件上必須重新累積。

註：《警職法》第8條「易生危害」僅授權員警以避免或終止交通危害為前提對民眾進行攔查，然而第6條「合理懷疑」則是授權員警以預防犯罪為前提對民眾進行盤查，兩者在盤查目的及範圍的規定皆不同。

「小電腦」查個資、巡邏「打車牌」，有問題嗎？

員警出外巡邏時，身上都會帶著俗稱「小電腦」的警用隨身電腦。當發現民眾違反交通規則時，員警就會進入開單系統，輸入車號、身分證字號及生日，按下查詢，接著只需要點入右上角「違規舉發」的按鈕，就完成了開單程序。然而，員警的隨身小電腦裡有更多民眾的個資，包含車籍、駕籍、戶籍、執業登記證等6個按鍵。

從小電腦點入整合查詢，會連結到串連警政、戶政資訊的「M-Police系統」但是警政署為盤查勤務頒訂的行政規則「執行巡邏勤務中盤查盤檢人車作業程序」，雖要求員警使用M-Police系統查驗人民身分時，須以執行勤務或維護治安的目的為限，卻未要求員警在使用前告知民眾事由、取得同意。因此，民眾恐在不知情的情況下，就被盤查員警查看個資。

不論是出於維護自身執勤安全或確認身分的需求，幾乎所有受訪員警都表示攔查後，會在警用小電腦上進入M-Police系統，這已是執行道路交通開單勤務時的膝反射。M-Police上除了照片和大量個資，也包含了前科紀錄。員警因交通危險而攔停民眾，主要目的在於防止交通危險，但員警看了前科紀錄，目的就轉換成了犯罪防治，除非重新累積「合理懷疑」的判斷，否則不能對當事人進行盤查。

然而，在台灣警察專科學校（簡稱警專）教授警察法規等科目10年的行政警察科副教授陳俊宏坦言，實務上員警很難在連貫行為中，判斷自己現在的執法依據發生了轉換。

除了透過《道交條例》串接M-Police系統確認前科外，還有另一種遠超過《警職法》的合理盤查技術，就是「打車牌」。

打車牌指的是員警一旦在街道上發現民眾行徑詭異，會先用小電腦查車牌以確認車主身分，再上前攔查。甚至衍生出「普查模式」，也就是一組員警開車巡邏時，除了駕駛外，其餘員警則專注打車牌，不論民眾是否可疑，通通輸入查看。幾位員警受訪時表示，2小時就可以查遍上百面車牌，數目驚人，為的就是透過前科去疊加合理懷疑的程度。

不論是透過交通違規作為開頭，或是經由打車牌衍生的盤查行動，這都是20年前研擬《警職法》時無法想像的；一如20年前的人也無法想像，警察會有一台小電腦，可以隨時查找前科資訊。

在一線執勤8年的台灣警察工作權益推動協會常務理事蕭仁豪表示，「重點應該是員警看了民眾的資訊後，做了什麼。」因為很難要求員警不去看被盤查者的前科紀錄。然而即便所有受訪員警都同意，前科不應成為發動盤查的理由，但不少員警還是會根據再犯率統計與個人經驗指出，前科是很重要的盤查準據，認為將前科作為參考，並以關心近況的話語與民眾展開對話，是一種「執勤技巧」。例如看見當事人有毒品前科時，脫口問一句「現在還有吸嗎？」，這時員警其實已經脫離了對交通違規的盤查範圍，除非有其他合理懷疑的判準才能盤查，而且得告知當事人有不配合的權利。

從經驗出發，可能再製刻板印象

不論是認知到《警職法》授權的範圍，或判斷合理懷疑的標準，都高度仰賴執勤員警個人的法律素養及經驗法則。

經驗法則就像是員警在執勤過程中經過長時間觀察、學習、反思及判斷燒製出來的磚頭，這一磚一瓦間，可能包含前科、特定外貌，也反映出轄區特性，甚至無形中再製了刻板印象，但這些磚瓦，都將協助員警砌出名為「合理懷疑」的這道檻。

例如在工業區附近服務的員警，看到外籍移工的臉孔，縱使對方沒有可疑之處，也會緩緩靠近、觀察反應；部分員警說他們依據辦案經驗，推估原住民比較容易涉入酒駕或糾紛案件，在涉及這兩種犯罪時，就會多加觀察具原民身分的當事人；而絕大部分員警的共識是會「攔爆」不良少年，他們說幾乎每攔必中，成了盤查的主要目標。

至於一般人以為可能會被針對的無家者，對員警來說，就像轄區的「NPC」（非玩家角色：Non-Player Character，指在電玩遊戲背景中出現的角色，會等待玩家觸發對話或引導劇情。在網路用語中，指時常駐足特定地點的人。）人物，只要知道他們是誰就好，反而不是盤查的對象。而如果是白領上班族，部分員警認為沒影響，或是覺得縱使看起來怪怪的，也不會認為是犯罪分子，因而不會想要上前盤查。

然而當員警在值勤時，這些過往經驗也可能加深了刻板印象，重複錯誤會讓某些特殊族群，因外觀和職業特性而被盤查，而不是根據當事人的行為做判斷。

警察養成教育與實務的斷裂

《警職法》就像高空壟罩的幽靈，員警執行盤查必須在其麾下，但實際如何運用，高度仰賴經驗。

從警專訓練到實習、實務訓練乃至就職後每月一次的常規訓練，看似一條龍、完整的警察教育，卻仍與實務產生了斷裂。

拿出授課簡報，陳俊宏向記者模擬課堂情境，從釋字、立法目的、立法架構到案例研討，圍繞在《警職法》的法規課程，不只要求學生背誦條文內容，也強調法條如何實際運用。但在警專光是開課警察法規的師資就有5位，每位老師教學方針、方式都不同，因此多數員警認為在警專受到的盤查教育，大多只是保守地告訴他們要「依法行政」。也有員警表示，在警專學《警職法》時，總感覺這部法律像是「去去武器走」的咒語，只需要念出條文內容，民眾就會乖乖配合盤查。但實際狀況多元又不易應對，對於實務現場單薄的想像，迫使員警必須在跌跌撞撞之中，自行摸索。

學校教的法律難以與實務連結，真正下單位後的常規訓練，又鮮少有關《警職法》適用的相關課程，反而著重在槍枝操作、綜合逮捕術等體技項目。雖然部分員警提及，在台南殺警案、詹慧玲案等事件發生後，教官會以口頭提醒員警多加留意往後盤查方式，但對員警來說也只是「聽聽」，效果不大。

「如果我違法盤查，是因為績效壓力」

除了教育與實務的斷層，警界「績效掛帥」的風氣更將不當盤查的危險性與機率性，再往上推了一層。

績效，是警政署、縣市警局或分局律定交通或犯罪的額度後，分派給派出所、直屬警隊執行，並在一層層向下要求的過程中，各局長、所長可因為所內風氣或轄區特性，自訂評比制度或增加績效額度。目前除了以巡邏為主要勤務的保安大隊（註）外，大多數分局沒有特別為盤查制定績效標準，但實際上，卻可能透過酒駕、毒品績效等要求，間接推高盤查的需求。

註：根據台北市政府保安警察大隊載明之職權，保安大隊為協助防處聚眾活動及重大突發事故、擔任治安巡邏，主動打擊及預防犯罪，協助交通整理及執法、外賓開導及警察局駐地安全維護及執行特種警衛勤務及臨時勤務支援。可以說保安大隊的執勤時間，多半在街上執行盤查勤務。而各縣市政府警局內基本上都有保安大隊的編制。

從警25年、現任三峽警分局副分局長林子翔表示，績效與盤查間的關係千絲萬縷，當員警握有公權力時，打擊犯罪、維護治安的具體行動，全化成數字，數字長期作為評估員警工作認真程度的唯一標準，形成扭曲變形的警界文化。

派出所為了達成績效，常將所內行政警察劃分為「大輪番」（註）的輪班員警，及專門抓績效的「專案組」。對於大輪番員警來說，盤查僅是巡邏勤務中的其中一項，而績效組成立的目的顧名思義，其工作以達成績效為導向，因此盤查民眾的次數也較大輪番組來得高。雖然警政署不鼓勵這樣的編制，但對必須達成績效要求的基層派出所而言，卻是無可奈何。

註：派出所內輪班制的外勤員警，一班為12小時，並分為早班及晚班。大輪番每日執勤時間並不固定，又拆成長短不一的數段，除常見的「勤5日休2日」，還有「勤3日休1日」、「勤12日休4日」等不同變形。

績效壓力被加諸在員警肩上，員警若未達標，可能被認為不認真執勤，甚至是被分配如路口站崗、深夜值勤的「懲罰性勤務」，或排休受阻；而績效也攸關個人功獎、考績、升階機會。這都無形中促使員警增加盤查來達標。

此外，全台不少縣市如台北、桃園、基隆及花蓮等等，也多有額外敘獎的規定（註）。以台北市為例，台北市警察局2018年頒布「線上警力主動盤查立即破獲案件審核作業規定」，旨在鼓勵員警「主動破獲」，只要通過盤查查獲刑事案件，就可以額外再添一支嘉獎。

註：不過，部分縣市原有額外敘獎相關規定，但因曾爆出員警為爭取嘉獎，涉有浮報並偽造文書之嫌，而被取消，如新北及新竹等。

「績效掛帥」能退場嗎？如何減少不當盤查？

「歐美國家在討論績效時，認為只要有目標，盤查就會有疑慮。不是績效標準高低的問題，而是只要訂了績效就會有問題，」長期研究警察績效制度的蕭仁豪提出觀察，績效會增加盤查的次數，就像擲骰子，3顆骰子要擲出3個1，可能要擲216次才會成功，其中的215次，都不是想要的數字，但這216次的盤查之中，就很有可能存有疑慮。蕭仁豪強調：「員警看到可疑的人，上前關心或盤查是基本義務，但不該以獎勵或懲罰督促。」

但讓績效退場，是否就能解決不當盤查的問題？

受訪員警的回答卻很不樂觀，因為無論是哪一類的警察，工作表現都與績效緊緊綁在一起，除非發展出其他的評鑑指標。警政署內部人士透露，警政署近年來已著手調整績效制度，去蕪存菁。但當務之急，應該先將主動盤查額外敘獎拿掉，比照一般處理報案的嘉獎額度，減少盤查的誘因，才是較可行的做法。

蕭仁豪也同意，拿掉績效確實不易，但可改以針對特定犯罪律定獎勵，例如以酒駕現行犯作為主要盤查目標，讓一線員警不會散槍打鳥，而是留意酒駕相關行為狀態與特徵，挑選盤查對象。

比起只有《警察勤務條例》為依據的年代，《警職法》上路20年，員警在值勤時有了更具體的參考要件，一線員警對於自己是否侵害民眾權益，也有相當的意識。只是在尊重行政裁量以及維護治安與績效壓力下，如何減少警察超越法律的解釋範圍，避免警察的執法權與民眾的人身自由權失平衡，這是值得關注的重點。

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