「以巴衝突」考驗拜登對外政策

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Gente revisando los escombros del edificio residencial Yazegi, destruido por un ataque aéreo israelí en Ciudad de Gaza, el domingo 16 de mayo de 2021. (AP Foto/Adel Hana)
圖片來源:AP

去年的世界很不太平,今年看來也好不到哪裡。新冠病毒株一變再變,引發全球高度關注;在防疫初期有「模範生」之譽的臺灣,現在也進入三級警戒狀態。除此之外,在遙遠的中東地區,一週以來又爆發了嚴重的軍事衝突。本(5)月10日晚間,巴勒斯坦「哈瑪斯」(Hamas)組織武裝分子,與加薩走廊(Gaza Strip)地區的巴勒斯坦武裝團體,向耶路撒冷發射多枚火箭彈。以色列軍方隨即回應,對加薩的巴勒斯坦武裝目標,進行大砲和空襲轟炸。

眼看衝突步步升高,交戰雙方皆無讓步跡象。聯合國安理會5月16日公開召會討論如何應對,秘書長古特瑞斯(Antonio Guterres)以「令人震驚」形容以巴衝突,呼籲雙方立即停止戰鬥,並警告這波衝突恐在中東地區掀起無法控制的安全及人道危機。然而會上以巴代表互相指責,與會各國則未有共識。

自從1948年以色列建國以來,中東地區即長期瀰漫煙硝味。由於以阿衝突、內部不同宗教及派系對立,加上外部勢力介入,中東一直被外界形容是具有戰爭危險的「火藥庫」。這次衝突的導火線,是以色列連日打算強拆耶路撒冷的巴勒斯坦人聚居區,令巴人深表不滿,雙方在耶城聖殿山附近爆發了警民衝突。

然而「冰凍三尺,非一日之寒」,在川普執政四年期間,美國把1990年代柯林頓政府所採行的「兩國方案」,即以色列和巴勒斯坦「一邊一國」,轉為承認耶路撒冷為以色列首都,鞏固以色列對巴勒斯坦被占領土地的掌控權力。川普的中東政策明顯偏袒以色列。

川普從去(2020)年9月開始,先後促成阿拉伯聯合大公國、巴林、蘇丹等國宣布與以色列建交。川普對此洋洋得意,認為這是他任內的一大「外交成就」。但川普沒有想到,他的成就卻形成《紐約時報》專欄作家佛里曼(Thomas L. Friedman)筆下的「地緣政治地震」(Geopolitical Earthquake)。中東的地緣政治板塊,出現強烈的移動。

此外,前述與以色列建交的阿拉伯國家,違背了對以國建交時,須以巴勒斯坦獨立建國為前提之傳統,亦導致巴勒斯坦人對他們的「兄弟之情」徹底幻滅,認清今後的建國道路只能靠自己。而兩年來歷經四次組閣失利的以色列總理尼坦雅胡(Benjamin Netanyahu),處在國內政治危機當中,視這次以巴衝突為挽回權力頹勢的一線生機。

部分中東專家指出,以色列和哈瑪斯都判斷現在是升高衝突的良機。尼坦雅胡可乘機扮演「戰時領袖」的角色,強化「一國論」的現實基礎;而哈瑪斯則逮到機會,設法與約旦河西岸、東耶路撒冷之以色列境內阿拉伯人產生連結,在政治上扮演更具份量的角色。

以色列和哈瑪斯組織的上述判斷,顯然與拜登政府的上臺有關。《紐約時報》認為,拜登其實沒興趣將資源投注在推動以巴和平進程上面,特別是他的外交重心正從中東轉往中國。因此,雖眼見以巴衝突升高,讓美國很難置身事外,但拜登政府也只能透過發言人講一些外交辭令而已。

以巴衝突正考驗拜登政府的中東政策。美國國務卿布林肯認為,美國目前能做的是努力避免衝突升高。例如,拜登雖強調多邊主義,但卻以「正在進行外交努力」為由,拒絕聯合國安理會插手這次的以巴衝突。拜登目前已派遣他的特使、主管以巴事務的副助理國務卿安默(Hady Amr)前往中東進行穿梭外交。拜登本人則分別致電尼坦雅胡與巴勒斯坦自治政府(PA)領導人阿巴斯(Mahmoud Abbas),希望衝突不要再繼續升溫,但時間似乎不站在美國這邊。

首先,美國國內對於處理以巴衝突的立場並不一致。共和黨人希望加大美國支持以色列的力度,川普更是不忘火上澆油,把以巴衝突的責任,歸咎於拜登政府的「軟弱」;民主黨內則有同情巴勒斯坦的呼聲,部分自由派國會議員希望拜登對以色列展現更強硬態度。但以色列轟炸國際媒體的行為已引發眾怒,讓拜登政府陷入左右為難。

此外,中共介入謀和行動,應是美國始料未及。中共是安理會本月輪值主席,中共外長王毅日前與巴基斯坦外長庫雷希(Shah Mahmood Qureshi)通話時,揭示中共處理以巴衝突的3點立場:一是巴勒斯坦獨立建國的權利不應受侵害;二是聯合國安理會應採取行動,儘快促成以巴衝突「停火止暴」;三是落實「兩國方案」。在中共、挪威、突尼西亞要求下,聯合國安全理事會曾開會討論以巴衝突問題,但受到美國杯葛,未能取得一致共識。

中東和平談判已斷斷續續進行逾25年,但迄今尚未取得突破性進展。《BBC中文網》認為,造成以巴衝突的問題不少,包括:巴勒斯坦難民問題、被占領之西岸猶太人定居點應留下來還拆除、以巴雙方是否應共享耶路撒冷;或許最棘手的是,是否應建立一個巴勒斯坦國與以色列並存。

然而,上述問題未能阻止美國在中東地區擁有根深蒂固的主宰地位。尤其是猶太人在美國社會擁有政治、金融和媒體等重大影響力,任何執政者都無法對以色列的生存利益視而不見。隨著中美戰略競爭的長期化和常態化,美國更不能忽略中共崛起後,把力量投射到中東地區。

在中共方面,中東政策也在內部引發辯論。過去中東一直呈現美俄相爭的局面,中共並無多大的政治發言權。現在則有中國大陸學者指出,基於「一帶一路」和能源安全的考量,中共應有「東向」和「西進」平衡發展的戰略視野。何況,加強與中東國家的關係,也有助於突破「印太戰略」對中共的包圍。如此看來,中東已成為美中外交角力的戰場。

【作者 趙春山/淡江大學中國大陸研究所榮譽教授;亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問】

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