「發展主義」的瓶頸？東南亞國家建立社會保障制度的挑戰

作者／馮嘉誠（The Glocal特約作家，前中文大學全球研究社會科學學士課程助理講師，現爲日本早稻田大學博士生。）

九十年代初期的「東亞奇蹟」（East Asia Miracle）見證了許多東南亞（與東北亞）前殖民地國家經濟急速增長，而且大部份發展模式都在威權國家體制的指揮下取得經濟成果，出現所謂「裙帶資本主義」（crony capitalism）的官商「合作」模式。此一學說與傳統西方自由主義學說的「政經自由化」主張截然不同，因此成為當代政治經濟學一門重要課題。


然而，有西方學說在研究東亞發展模式時候，批評這一類「發展主義」國家（developmental state）調動所有國家資源發展個別產業，犧牲勞工階層的社福權益，降低生產成本；威權政體為維持國家穩定，保護國家秩序促進經濟發展，往往阻止工運爭取福利。享有社會福利的天賦人權儼如變成「社會傾銷」（social dumping）。

「東亞奇蹟」的論述距離今日已經超過二十年，而且這二十年間亞洲國家歷經了兩次金融風暴、民主化與民主倒退、市場開放與保護主義復辟等等，東南亞國家的社會福利制度有否出現改變？東協社會文化共同體（ASEAN Socio-cultural community）在《2025藍圖》中倡議推動成員國的社會保障與福利政策，它們的挑戰又在哪裡？

討論東南亞國家社福制度前，筆者希望補充一點：東協雖然在外交領域中強調共同立場，但成員國在制訂政策過程中不受其他凌駕主權的機制干預，這一點跟歐盟有明顯差異。因此，若要深入討論東南亞國家的社福制度時，我們需要分析它們政府對社會保障的觀念、經濟產業的正規性（formality）、殖民年代的相關遺產等因素。

印尼和泰國在處理社會保障基金計劃（Pension scheme）與健康保險支出的手法便是兩個差異很大的例子：泰國的保健計劃覆蓋範圍高達全國人口的98%，印尼則只有59%；泰國接近82%合資格長者能獲得長者金，印尼卻不足10%[1]。由於篇幅所限，這篇文章盡量抽取東協國家共同面對的困難，方便我們透過區域視角理解當地社福制度。

有專門研究東南亞的經濟學者認為，在亞洲金融風暴（1997-1998）出現前，東南亞國家並非沒有任何社福政策，但當時受到全球吹起「華盛頓共識」（Washington Consensus）風潮，各地政府無意履行太多社保承諾，或者將相關責任轉移到家族親屬承擔[2]。回顧當時統計數字顯示[3]，東協四國（不包括新加坡和汶萊）的國內生產總值（GDP）在1986年開始長時間徘徊於6%至8%之中，經濟持續增長亦讓政府對前景產生錯覺，危機觸覺變得十分遲鈍。除了新加坡和馬來西亞，強制儲蓄基金等公積金方案在東南亞未算普及。

直到亞洲地區出現經濟動盪，失業率不斷攀升，國內民怨升溫，才促使各國政府嚴肅審視此一漏洞，加快推動社福改革進程（例如泰國在九十年代初已有意擴大保障基金及失業補助範圍）。部份國家政治體制在同一時間內發生轉變，保守派或既得利益集團（例如印尼的軍方階層）代表的改革阻力消失，有利國家資源重新分配。

金融風暴後，東南亞國家的社福制度都出現變化。馬來西亞、泰國、菲律賓、印尼、越南、柬埔寨在健康議題的開支佔整體GDP在1995至2010年間有明顯增長[4]。印尼一直在社福政策落後於開發程度相近的東協成員，但國會在2004年成功通過《國家社會安全法案》，建立一系列社會安全框架，以循序漸進方式建立社會安全網絡覆蓋健康保險、工傷保障、公積金、社保基金、死亡撫卹金五大領域。2005年，印尼政府亦利用削減燃料資助所省下的開支，增加教育、健康、現金轉移方面的開支。菲律賓前總統阿羅若夫人則重啟多個社會服務計劃，借助世界銀行的資助專門打擊地區及人口貧窮，改善學童及長者的生活質素。泰國前總理他信（台譯：戴克辛）在2001年更實施全民健保方案，讓此前沒有任何健保的國民只需負30泰銖便可享有醫療服務。2002年泰國政府更推動勞工保障法案，以及要求所有僱主、僱員向該國社會安全基金定期貢獻，加強失業人士的社會保障。

上述各種社福政策帶來一定正面作用。印尼的《國家社會安全法案》雖然只是一個立法框架和路線圖，但它卻是獨立五十多年來首部相關法律。根據學者推測，在印尼，受惠於社福保障的公務員及私人正規行業僱員數量都有上升趨勢[5]。泰國方面，他信執政期間推動民粹政策爭取選民支持，讓全民社會保障計劃覆蓋範圍不斷擴展，連外地勞工（migrant workers）都享有大部份福利，同時政府支付了大部份保健開支，減輕市民負擔。

根據東協社會文化共同體的《2025藍圖》所述，東協以建立一個包容的群體作為目標，包括讓促進東協人口享有相同機會、保障不同年齡及性別人士的人權、堅持以「人權為本」的方針推廣東協政策[6]。倘若我們以上述方向作為評核東協社福政策的標準，那麼東南亞國家與目標尚有很大距離。

首先，東南亞國家透過不同路徑擴大社會安全保障，固然功不可沒，但它們始終不能覆蓋所有階層。除了泰國、新加坡、馬來西亞，東南亞其餘主要經濟體都無法達到90％的健康保障，當中很多外地勞工及從事非正規行業的勞工甚至被排除在外。以女性為例，由於他們大部份時間都是家庭主婦，不符合在職人士的社保要求，往往成為制度缺憾的犧牲品。

另一方面，印尼、菲律賓等東南亞國家對社保政策的態度都比較保守，有時對個別行業「派錢」提供福利，藉此刺激該行業的生產量。這種做法突顯了「發展主義」國家的常見手段，使出間接干預市場的方式達到特定經濟效果，所以結果難免做成排他的作用，與東協的藍圖大相逕庭。

社福政策的目的，本意是協助消除貧窮問題，但缺乏一套宏觀的政經改革方案互相修補，那現時的社保政策便只能治標，不能治本，無法解決癥結所在[7]。東南亞主要的社保政策都假設了貧窮是個人能力問題，政府漠視了結構上本來存在轉型需要︰以城市化為例，東南亞國家的大城市經常欠缺足夠配套協助鄉民發展，導致收入差距日漸擴大，自行尋求不受保險保障的非正規工作。

同樣，社保制度的持續發展需要與國家財金政策互相配合才能發揮效用。目前為止，政府都是年金或社會保障金的最大提供單位，加上東南亞金融市場的發展不及其他發達國家成熟（新加坡除外），管理及行政費用不菲，受保人可以選擇的投資組合有限，未必能夠分散風險，政府要承擔的風險也不少[8]。而且將來人口老化問題愈來愈嚴峻，東南亞國家需謹慎考慮毋須供款的福利計劃能否持續運行，否則日後加諸在青年人政的擔子將會愈來愈大。

東南亞國家的社保政策縱使比起歐美國家尚有不足，但隨著國際社會對社會保障的規範價值近年看得愈來愈重，東協成員國在資源上的投放亦相應增加。即使個別國家依然以發展主義視角解讀社保政策作用，但無論是民主政體亦或威權體制，它們都認定了社保政策對爭取政權合法性具有重要價值，甘願把社會安全納入憲法之內，「社會傾銷」論只怕不能隨便套在它們的頭上了。

[1] Mukul Asher and Azad S. Bali (2015), “Public Pension Programs in Southeast Asia: an assessment,” Asian Economic Policy Review, Vol. 10, pp.225-245; International Labour Organization (2014), World Social Protection Report 2014/15: Building economic recovery, inclusive development and social justice (Geneva: International Labour Office). Accessed from http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/multimedia/maps-and-charts/WCMS_244650/lang–en/index.htm
[2] Sven E. O. Hort and Stein Kuhnle (2000), “The Coming of East and South-East Asian welfare states,” Journal of European Social Policy, Vol. 10 (2), pp.162-184.
[3] Stephen Thomsen (1999), “Southeast Asia: The Role of Foreign Direct Investment Policies in Development,” OECD Working Papers on International Investment, 1999/01, OECD Publishing.
[4] Sarah Cook and Jonathan Pincus (2014), “Poverty, Inequality and Social Protection in Southeast Asia: An Introduction,” Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 31, No. 1, pp. 1-17.
[5] Muliadi Widjaja (2012), “Indonesia: In Search of a Placement-Support Social Protection,” ASEAN Economic Bulletin, Vol. 29, No. 3, pp. 184-196.
[6] ASEAN (2016), ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025 (Jakarta: The ASEAN Secretariat).
[7] Keetie Roelen (2014), “Challenging Assumptions and Managing Expectations; Moving Towards Inclusive Social Protection in Southeast Asia,” Journal of Southeast Asian Economies, Vol. 31, No. 1, pp. 57-67.
[8] Sarah Cook and Jonathan Pincus (2014).