【Yahoo論壇/謝麗秋】公投是否納入《公務人員行政中立法》做進一步細部規範?

謝麗秋
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作者為國政會副研究員

日前據媒體報導考試院擬修《公務人員行政中立法》,規定公務員不得在上班時間從事公民投票相關活動。由於《公民投票法》修正施行後,國民參與度及公投案件量增加,與公投相關的行政中立疑義也隨之迭增,但《行政中立法》僅第10條對公投有簡略規定,故期望能進一步作法制規範。

雖然考試院旋即提出聲明此修法無時間表,不過仍引發在野黨質疑,今年8月28日是公投法修法後第一次公投日,萊豬公投、核四公投以及食安公投正如火如荼推動中,考試院卻於此時對行政中立相關規定提出檢討,即使未有修法定論,但對公務員乃有「暗示」作用,討論這件事本身就已經「不中立」,因而認為民進黨是否藉此進一步防堵民意。

公民投票相關活動是否需納入《公務人員行政中立法》做進一步之法制規範及其所面臨問題,可分析如下:

一、公投與選舉性質不同,行政中立法規範密度應有所差別

相較於選舉及政黨活動,《公務人員行政中立法》對於公民投票之規範,僅於第10條「公務人員對於公職人員之選舉、罷免或公民投票,不得利用職務上之權力、機會或方法,要求他人不行使投票權或為一定之行使」,顯然較為簡略。

現行《公務人員行政中立法》相關條文,多針對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人,所從事政治活動或行為予以規範。就實際運作而言,公投是關於政策,與選舉、罷免之選人、選黨性質不同,其規範強度很難類比。

《公務人員行政中立法》對於選舉、罷免之規範較為明確,且選舉、罷免時程亦較短,例如《公務人員行政中立法》第13條規定,各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉期間,應禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動;並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼禁止競選活動之告示。另參照《總統副總統選舉罷免法》第34條,選舉公告應於總統、副總統任期屆滿一百二十日前發布之;《公職人員選舉罷免法》第38條則規定,選舉公告應於公職人員任期或規定之日期屆滿四十日前發布。故行政中立規範時間均很明確。

然而公投過程包括則包含提案、連署(190天)、公投案成案(190天)、辦理公民投票等,皆須耗費相當長時間及過程,每個行為過程重要性也不一樣。應否一併納入行政中立法規範?其規範時間應如何?均非易事。

再者,《公務人員行政中立法》規定公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人。在大眾傳播媒體具銜或具名廣告,然而公民投票成案需要連署,不具名則無法連署。因此,公投與選舉性質不同,實無法一概適用,目前行政中立之規定,其規範密度需要更廣泛細緻討論,以獲得共識。在立法技術上,亦須審慎考量,倘規範太密則勢必影響到公務人員的參政權,也極易引發政治紛擾。

從而《公務人員行政中立法》對公投做進一步細部規範,有關人、事、時、地、物應須做更詳細討論,以避免引發負面效應。

二、《公務人員行政中立法》應進行整體檢討與修法,非僅針對公民投票局部修正

《公務人員行政中立法》乃民國98年制定公布施行,其內容包括規定公務人員參與政治活動之權利、限制及保障;各機關首長或主管人員於公職人員選舉期間之相關限制;長官不得要求所屬公務人員從事本法禁止之行為,及公務人員如因拒絕從事禁止行為而遭受不公平對待或不利處分之救濟管道等事項。

然而自從民國103年首次修法後迄今已逾7年,政經社會環境變動發展與網路科技發展,對於行政中立實務應用態樣而趨複雜,過度抽象法條於實際應用上已有不小落差,需要仰賴行政機關大量函釋以解決爭議,因此建議《公務人員行政中立法》應進行通盤檢討修正,而非僅針對公民投票一項而進行修法。

例如長官不得要求公務人員從事行政中立法禁止之行為。若有違反者,公務人員得檢具相關事證向該長官之上級長官提出報告,並由上級長官依法處理;未依法處理者,以失職論,公務人員並得向監察院檢舉(公務人員行政中立法第14條)。行政中立法並無規範上級長官之罰則,倘監察院不彈劾上級長官,對於公務人員保護似有不足。對於違反行政中立的行為是否更進一步的規範罰則,實值進一步討論。

又例如當時台北市長夫人陳佩琪身為參選人配偶的公務員能否從事站台、帶領遊行或拜票等活動,當時也引發不少爭議。此外公務人員在網路上之言論是否應規範以及如何規範,皆需要進一步進行整體檢討。

三、政務人員宜納入《公務人員行政中立法》規範,以杜絕爭議

行政中立法旨在要求公務人員應依法行政、執法公正並適度建立公務人員之政治活動規範。行政中立法主要規範目的,係規制違反公務人員行政中立行為,而非依公務人員有關之身分關係。換言之,行政中立法的重點似可規範著重於客觀「事之範圍」,而非主觀「人之範圍」。

無論國民黨或民進黨執政,對於政務人員是否遵守行政中立問題,向來皆引發爭議。例當時任總統府秘書長陳菊擔任新北市競選總部主委皆引發爭議等案例,不勝枚舉。 顯見適度規範政務人員政治行為有其必要性。

《政務人員法草案》立法審議緩慢,朝野共識不足。或可於《公務人員行政中立法》條文中,另訂準用政務人員,進行適度規範,以減少爭議。

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