【Yahoo論壇／陳一新】美國「國安戰略暫行指南」的內容與疑點

作者為淡江大學外交與國際關學系榮譽教授

白宮3日公布一份「國家安全戰略暫行指南」(interim National Security Strategy Guidelines)，原意是拜登 （Joe Biden)總統上台以來，面對中國挑戰，各方都希望新政府能提出一份美國對中國與台灣明確與完整的政策，讓美國的對手與盟友都能心中有素拜登到底在想什麼。

白宮提出國安暫行指南 反映美中關係日益複雜

在各方有形與無形的壓力之下，白宮決定先提出一份「暫行指南」，不過該指南雖然「言簡」但卻未能「意賅」，反而治絲益棼，造成更多的困擾與疑點。

該指南是美國全球戰略的方針，當然不是只針對中國與兩岸的關係。不過，基於以下三項原因，美中台關係顯然是重中之重。第一，正如美國國務卿布林肯（Antony Blinken)在首場外交政策演說中所指出的，「中國是全世界目前最有能力挑暫美國利益的國家。」

中國最有能力挑戰美國利益 美中在科技與國際激烈競爭

第二，每個國家都有一定的規範，而其領導人也被期待遵守這些櫃範。

因此，中國領導人習近平有必要遵守中國社會期待他會透過一些管制機制來控制中國領土與人民的社會規範。同樣地，拜登也必需遵守美國社會期待他會維護美國與其他國家民主、自由、人權等普世價值的規範。

第三，由於台灣蔡英文總統在前總統川普（Donald Trump）任內採取「聯美反中」政策，中國大陸從政府到人民「仇台」心理與支持「武通」心態在過去四、五年達到最高點。今年伊始，美國就至少有四、五家智庫公開在報告中指出，台灣海峽是全球爆發衝突的最熱點之一。

國際關注台海危機 兩岸對立難以緩解

這些因素導致美中之間緊繃的關係成為全球的焦點。問題是，白宮這份指南企圖為全球關注美中台關係的人士解惑，但由於用辭遣句「模擬兩可」或大家都可從該指南的文字中找到「各取所需」的部分，因此該指南可能會讓人做出各種不同的詮釋。

首先，拜登在入主白宮後將美中關係定位為「競大於合」，這次該指南特別將美中關係分為：（一）合作關係；（二）競爭關係；以及（三）對立關係。

針對美中三種關係，綜合布林肯的幾次發言可以歸納為「美中合作就要依照美國的方是來進行，而不是依照中國的方式來進行。在不能合作的領域，就兄弟登山，各自努力，也就是激烈競爭。若是北京選擇對立，華府也會奉陪。」

該指南表示，美中可在全球氣候變遷、防疫、軍控、防擴散等領域進行合作。此外，雙方可在「世界貿易組織」（WTO)、「聯合國人權理事委員會」（UNCHR)、「世界衛生組織」（WHO)、聯合國（United Nations」等國際組織以及「跨太平洋不斷進步夥伴協議」（CPTPP)、「跨大西洋貿易投資夥伴協議」(TTIP)等國際經貿組織在設定議程、建立遊戲規則與規範展開全面競爭。至於雙方的對立將展現在科技、台海、東海與南海的

「針鋒相對」，甚至比這些還更高強度的對立，都有待進一步的釐清。

有人說，美國對中政策可能要隨亞太助卿人選定案後才會塵埃落定，但因拜登、布林肯與白宮國安顧問蘇利文（Jake Sullivan) 都相當瞭解亞洲，亞太助卿的決策能量與影響力可能會多少受到限縮。

台灣民主一旦倒退 影響美國安全承諾

其次，這次指南對台灣可說提供前所未有的安全承諾。它說「我們將會支持台灣這個主要民主國家及長期遵守對美國承諾的經濟與安全夥伴」。

美對台安全承諾受一中限制 台灣不要過度依賴美國保證

該指南對台政策的承諾無疑讓蔡英文政府心裡更為踏實，但也應該瞭解這項承諾是有條件的：（一）這項承諾是在「暫行指南」中所提出的承諾，不一定會是拜登政府經過深思熟慮而提出的對台政策；（二）這項承諾是在「一中政策」下美國對台灣的安全承諾：（三）該承諾是在台灣仍是民主國家的這個前提下所做的承諾。一旦台灣民主倒退，這個承諾可能另當別論。國務院發言人2月間呼籲大陸不要軍事上威脅台灣，並與台灣「民選代表」（democratically elected representative)進行溝通對話。除了文字上與「民選獨裁」(democratically elected dictator)相當接近之外，也可視為是美國諍友對我國最忠告。

最後，在除夕前與中國領導人習近平通電話後，拜登有感而發地表示，「當中國內部無法統一的話，它總是成為外在世界的犧牲品」。

由於中國外長王毅、中共政治局常委與外事辦公廳主任楊潔箎都要求拜登政府停止介入台、港、藏、疆事務，他們聽到拜登這番話，可能會另有一番滋味在心頭。

不過，拜登也特別提及他會毫不猶疑地「大聲反對中國在台、港、藏、疆的政策」，似乎又顯示他是民主、自由、人權普世價值的捍衛者。

總之，拜登在暫行指南提出的美國對華政策還只是浮在海面冰山的一角，他的更詳細的對兩岸政策將會在美中利益交換與磨合的過程中慢慢浮現。

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