【Yahoo論壇／侍建宇】香港「一國兩制」變成一種權力糾纏不清的「雙首長制」？

作者為台灣中亞學會秘書長，現任教於香港珠海學院新聞系

高雄市長韓國瑜最近訪港，早上先會見了「香港特別行政區」的行政長官林鄭月娥(簡稱：特首辦)，傍晚又去拜會了「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」主任王志民(簡稱：中聯辦)。爾後在台灣政壇有人批評他「賣台」，質疑他默認或接受「一國兩制」。

但是，什麼是「一國兩制」？這個制度下的特首辦與中聯辦到底是甚麼樣的關係？韓國瑜會見香港特首之後，為什麼還要前往中聯辦，難道香港的「一國兩制」是一個「雙首長制」嗎?

基本法規定的北京與香港的「兩制」關係

根據《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(簡稱：《基本法》)第二章中央和香港特別行政區的關係下的第二十二條，其中有三項要件需要注意：第一、中央各部門不得干預香港特區根據《基本法》自行管理的事務；第二、各部門如需在香港特區設立機構，必須徵得特區政府同意並經中央政府批准；第三、各部門設立一切機構及其人員均須遵守香港特區法律。

儘管《基本法》沒有直接提到中聯辦，可是依照法條字面意義，中聯辦應該是中國中央政府在特區的「直屬」或「辦事」機構，功能是代理、聯絡或協調中、港兩地的事宜，而且與港府特首辦並沒有政治治理上的權力重疊或隸屬關係。

但是過去幾年，每每遇到香港大小選舉，都傳出中聯辦總是進行「干預」。於是2018年9月，香港立法會前主席曾鈺成領導的「香港願景計劃」發表政策研究報告，建議修改《基本法》，加入新條文，以「正式確立」中聯辦「地位、職能和責任」，讓中聯辦往後能名符其實地對香港治理進行「干預」。這樣的的政策建議當然明顯有違「一國兩制」基本的承諾與精神，就算中聯辦已經介入香港政治，現階段也只能非公開地進行，又怎麼能「入憲」，落人口實。

中聯辦在中國政制其實地位「模糊」

中聯辦在2000年成立，當時國務院公布(國函(2000)5號)提及「自2000年1月18日起，新華通訊社香港分社、新華通訊社澳門分社，分別更名為中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室和中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室」。

依照中國憲法第八十五條定義，中央人民政府就是指國務院，因此中聯辦應該隸屬於國務院。根據「國務院組織法」第十一條規定，「國務院可以根據工作需要和精簡的原則，設立若幹直屬機構主管各項專門業務，設立若幹辦事機構協助總理辦理專門事項」。那麼，中聯辦到底是國務院的「直屬」派出，抑或是「辦事」聯繫機構呢?這個問題的答案攸關中聯辦到底是國務院的一部份，參與決策管理；亦或是國務院的派出執行單位。

參照中國政府官網「中國機構編制網」的編制，當前國務院有1個「直屬特設機構」，10個「直屬機構」，2個「辦事機構」。唯一名稱上跟香港有關係的就是「國務院港澳事務辦公室(簡稱：港澳辦)」，這是一個「辦事機構」。但是，港澳辦並不是中聯辦。換句話說，中聯辦的政制位階依法並不清楚，推敲下來應該最多作為港澳辦同級的一個「辦事機構」，或港澳辦的下屬派出機構。嚴謹來說，中聯辦的法律政制位階難以確認。

特首辦與中聯辦的關係決定「一國兩制」的實質內涵

特首辦與中聯辦的關係大幅改變，大多上溯到香港前任特首梁振英。他在2012年勝選後立即前往中聯辦密會，當時就被批評，說他「謝票」，感激中聯辦最後幫忙動員，讓原來受北京支持的唐英年落選。後來在他任內也多次傳出，在立法會議案表決時，中聯辦協助對議員進行固票(香港話稱「箍票」)。很多親中的建制派香港立法會議員自此總是直接聯絡，或受命於中聯辦。好像特首辦凡事都聽命於中聯辦，中聯辦成為香港實質權力中心。中聯辦地點位於香港島西環地區，梁振英執政時期，也就是與論所謂的「西環治港」的濫觴。

相對於梁振英，2017年林鄭月娥當選香港行政長官，她的風格又有變異。或許她認為作為北京政府「選定的」香港特首，不同需要像前任梁振英哪樣對中聯辦唯唯諾諾。最明顯的就是她當選後，刻意隔三天之後，才同時拜訪中聯辦、外交部駐港特派員公署、還有解放軍駐港部隊，示意對中央政府駐港機構一視同仁。另外，她也公開表示，立法會遊說議員「箍票」的工作是特區政府工作，有意與中聯辦保持距離。

但是，中聯辦似乎已經習慣對香港政務進行主導，甚至操控的作為。似乎在中聯辦的眼裡，特首辦也逐漸淪為代理人或行政執行的角色。放在中國政治的脈絡中類比，中聯辦與特首辦的權力連結好像已經轉化成是內地黨委與縣市首長的關係，「以黨領政」，而且持續有意「落實確立」這樣的發展形勢，「兩制」就開始朝向「一制」邁進。例如2019年春節過後，一改往年作法，中聯辦就將特首辦的林鄭月娥執政團隊、與隸屬公務員系統的常任秘書官員分開，舉辦兩梯次新春團拜。這樣的安排好像香港高階公務員有兩個「老闆」，同時隸屬於特首辦和中聯辦。而且誰是大老闆，誰是小老闆，呼之欲出。

韓國瑜訪港先去特首辦，再往中聯辦，對於香港政治發展來說，可能無關是否「同意」一國兩制。但卻是弄巧成拙地，諷刺出香港現在雙首長的、權責不清的「一國兩制」。當然也可以被闡述成故意展現香港政治內地化，或是往「一國一制」發展的趨勢。

韓國瑜訪港後的三月底，在慈山寺佛教藝術博物館剪綵的場合，出現一個雙首長冤家路窄的尷尬場景。香港首富李嘉誠在剪綵儀式完成後，上前與特首林鄭月娥握手，隨後並拉起中聯辦主任王志民的手推向林鄭月娥。但是林鄭月娥完全視若無睹不理睬，隨即低頭看看手錶，表示要趕時間，就從王志民面前直接離開。

香港政治發展出現兩個首長，特首辦是否仍能領銜主導，還是「一國兩制」已經成為雙頭馬車，然後繼續往「一國一制」演化，誰又真正能握有治理香港的權力，現在只有北京當政者才能最後定奪。

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