【Yahoo論壇／崔琳】為何納扎爾巴耶夫得以掌權這麼久？哈薩克斯坦政治中的非正式運作

作者為淡江大學歐洲研究所副教授

哈薩克總統納扎爾巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）已於3月19日辭職，他將職務交由國會參議院議長托卡耶夫（Kassym-Jomart Tokayev）代行，直至該國選出總統為止。就在托卡耶夫就職次日，國會便表決通過將首都阿斯坦那改為納扎爾巴耶夫的名字：努爾蘇丹（Nursultan）。不過，對於習於領袖崇拜的中亞及哈薩克斯坦，首都改名不足為奇，真正值得注意的是納扎爾巴耶夫依舊擔任哈薩克斯坦國家安全理事會的主席，以及擔任總統黨執政黨「祖國之光」（Nur Otan）的黨魁，他對哈薩克的安全和國家政策的持續性仍有決定性的影響。此外，由於扎爾巴耶夫從未暗示過誰會接班，因此他的接班人有諸多猜測，除了甫接任國會參議院議長納扎爾巴耶夫之長女達利亞納扎爾巴耶娃（Dariga Nazarbayeva）呼聲最高之外，也有可能是學俄羅斯總統普丁，扎爾巴耶夫在2020年回鍋連任總統。

從1989年起納扎爾巴耶夫便擔任蘇聯哈薩克共產黨第一書記，蘇聯解體後，哈薩克斯坦是中亞五國最後一個宣布獨立的蘇聯加盟共和國，雖然該國經濟發展優於其他中亞國家，但在政治轉發展方面如同其他中亞國家一般，並未朝向民主政治轉型。根據2018年自由之家的報告指出，哈薩克斯坦為不自由的國家，包括總統掌握極大的行政權力、透過不公平的選舉體制排除反對派、政黨皆效忠於總統，故缺乏真正的反對黨、國家政策由行政部門所制定，其成員卻非自由選舉產生、司法機關實際上服從行政部門，總統根據最高司法委員會的建議提名或直接任命法官，最高司法委員會本身由總統任命、媒體受中央或與政府友好的商人所控制，使得人民無法獲得真實的新聞、政治與商業菁英貪腐情形嚴重，這些問題阻礙了哈薩克斯坦民主轉型，也突顯出中亞政治特色 –「新宗族主義」（neopatrimoniliasm）。「新宗族主義」包含了傳統社會的氏族關係與強人政治，以及蘇聯時期集權與一黨專政行政管理體制等因素。這些因素導致後共時期哈薩克斯坦的政治轉型一方面是以威權總統制作為正式制度，另一方面也存在著恩庇侍從網絡及非正式運作，在正式制度與非政治運作的核心就是具有最高權力的總統及其家族，正式制度以及非政治運作都是為總統服務，且最終目的就是為了保持政權的穩定與持續。

家長式的氏族政治文化及其與蘇維埃制度的融合

在哈薩克地區遊牧是主要經濟活動，這不只是讓牲畜在個種季節皆能得到適宜的環境資源，更是逃避各種自然與人為「風險」，包括權力掌控與階級剝削，以及利用更大外在資源（如貿易與掠奪）的手段。此外，由於哈薩克「可汗」是透過部落菁英、部落族人和長老推選，並可世襲傳承予後人，因而逐漸發展出以地區文化、傳統、社會結構與權力體系的「部族政治」模式。16世紀末，哈薩克汗國境內逐漸發展出大玉茲（Ulu Zhuz）、中玉茲（Orta Zhuz）和小玉茲（Kichi Zhuz）三個部落聯盟，共同領袖為「大可汗」，而每個玉茲各自有「汗」為首領，「汗」通常為「大可汗」的宗親且為世襲制。由於三玉茲之間只重視自身部族利益，長年不斷的鬥爭，故最終在19世紀後半期被俄羅斯帝國完全征服。俄羅斯帝國對當地原始的行政制度進行改革，造就了一批新的本土管理階級，他們接受俄羅斯語言、技術與管理訓練，不僅了解沙皇官僚，也遊走於俄羅斯殖民政權和當地中亞社會之間，從中獲益。不過當時沙皇政府理也無法消弭當地社會或地方王公貴族的影響力，族裔和部族多樣化及其在地方派系、部落和氏族間的競爭態勢依舊存在，這也使沙皇政府得以在這些互相競爭的部落中保持統治的優勢。

20世紀對於哈薩克斯坦或是其他中亞國家而言的確是一個重要的制度變遷時期，中亞地區開始了以蘇維埃共產意識形態為核心的「政治現代化」，蘇共中央希望摧毀中亞地區氏族及部落的舊有連結，同時用較現代化的社會機構取代傳統且非正式的網絡。但是中亞社會的傳統關係結構，尤其是部落與氏族，透過親屬關係，及共同認同的個體之間的本土派系所形成的非正式網絡，非但不易改變，反而融合到新建立的蘇維埃體系中。

以中亞各加盟共和國區域劃分為例，由於該政策在一些地區並不符合當地氏族或部落以往的界線和地方認同，若干氏族可能被劃分到另一個部落，加劇了各共和國的歷史分裂，反而更強化了中亞各族狹隘的地方認同，就算是1928年的集體化政策將部落或氏族的勞動人口和土地和集體農場（kolkhozy）或國營農場（sovkhozy）農業生產單位合而為一，但是依舊無法摧毀傳統社會的關係連結，地方氏族長老依然能像過去一樣，在社區中扮演管理者的角色。此外，在部分完整保留下來的氏族與部落，區域劃分也發展出新的恩庇網路模式，過去部落和本土領導者的政治、經濟權力與地位被地區黨委員會(Obkom)的第一書記取代，第一書記享有該區域各種資源的分配權，並以此換取在地人的忠誠及支持。1920年間蘇聯的在地菁英的本土化也使中亞地區傳統親屬關係適應到蘇維埃政治體系中，不僅農村的黨幹部由本地人擔任，在共產黨、政府組織及業界之人才招募也都透過親屬關係，因為親屬關係較具可靠性，尤其是有助於黨內的競爭和權力鬥爭。

蘇聯時期，國家重要官員的選拔與任用標準除了個人能力外，氏族歸屬亦為關鍵，來自國家東南部的大玉茲主導政治機構中重要的職位，1960年代，隸屬大玉茲的庫納耶夫（Dinmukhamed Kunaev）被任命為哈薩克斯坦共產黨總書記，他除了藉此提拔許多來自大玉茲的幹部擔任中央重要官員，以弱化中、小玉茲的政治權力，也會建立大玉茲與小玉茲間的政治聯盟，以降低中玉茲派系的影響力。1989年納扎爾巴耶夫成為哈薩克斯坦第一書記後，更加鞏固大玉茲的勢力。

制度操弄與領袖崇拜

獨立初期，哈薩克境內經濟衰退、境內菁英間衝突等內亂不斷，哈薩克斯坦成為高度政治不穩定的國家之一，然而到了21世紀，由於總統的政治技巧，哈薩克斯坦政局相對穩定，經濟也優於其他中亞國家，正式制度賦予總統的特權促使納扎爾巴耶夫成為操控國家發展之強勢元首。

1991年哈薩克蘇維埃社會主義共和國第一書記之納扎爾巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）獲得將近100%的選票，高票當選為哈薩克斯坦獨立後的第一任民選總統，並於1993年公布第一部憲法，確立哈薩克斯坦為三權分立之獨立主權國家，不過該部憲法中關於總統權力的規定並不明確。1995年第一次的全民公投中納扎爾巴耶夫獲得95%的選民同意將其總統任期延長至2000年，且同年8月，哈薩克斯坦通過了第二部憲法，加強並鞏固總統的權力，確立總統一人垂直領導行政機構。1998年憲法修正案將總統的任期從5年改為7年，並取消總統候選人不得逾65歲的年齡限制，因此在1999年第二屆總統大選中納扎爾巴耶夫獲得81%選民的支持完勝其他三位候選人。2005年納扎巴耶夫依舊大幅領先其他4名參選人，以91%的支持度繼續連任。2007年為了提高歐盟各國對哈薩克民主改革的認同，哈薩克政府進行修憲，將總統制改為總統議會制。雖然本次修正案中將總統任期縮限為5年，最多連任兩屆，但亦聲明此法條對第一屆總統無效，意即納扎爾巴耶夫擁有選舉特權，可以無限制連任，因此在2011及2015年的第四屆總統大選，納扎爾巴耶夫均獲得95%左右的高支持度繼續連任總統。

獨立至今，納扎爾巴耶夫利用哈薩克斯坦蓬勃發展的石油和天然氣等自然資源，協助哈薩克斯坦成功度過1998年和2008年的全球經濟危機，使哈薩克斯坦成為中亞地區生活水平最高的國家，這可以說是納扎巴耶夫連續擄獲民心，統治哈薩克斯坦27年的關鍵。然而，長達30年的專權，使得哈薩克斯坦出現「造神」的現象：2010年被授予「國家領袖」稱號，並獲得任何起訴豁免權，意味著納扎爾巴耶夫即使退休也能控制哈薩克政治。境內多處佇立納扎爾巴耶夫的雕像、以納扎爾巴耶夫為主題的出版書籍不斷發行、國內會議、賽事以及學院、博物館、公園、文化中心等公共場所及建築均以納扎爾巴耶夫為名。而今在新總統托卡耶夫上任首日，哈薩克議會就通過憲法修正案，將首都阿斯塔納更改成納扎爾巴耶夫的名字「努爾蘇丹」。

總統黨和橡皮圖章議會

不論是在哈薩克斯坦或是其他中亞國家，建立一個穩定和競爭程度較低的環境對於親政權黨的存在至關重要。由於總統無法獨自完成其權力維持，且其下的行政部門也需要其他正式制度來支持，因此透過親政權政黨的支持，不僅總統的合法性和權力更加鞏固，對立勢力也因而可以得到控制，甚至進一步整合入恩庇侍從網絡中。此外，在議會中占主導地位的總統黨或親政權黨，也擴大了總統在立法行使權力中的作用，這使得成功且「合法」非正式操縱的可能性大為提升。相對的，透過與總統聯繫，親政權黨更容易獲取國家或私人資源。政黨政治不是基於黨的意識形態或政黨黨綱，而是尋求選票和職位。在哈薩克斯坦獨立初期，憲法並未對政黨作用與活動方式訂出規範，僅規定禁止以民族、宗教、性別之名成立政黨，故政黨數量如雨後春筍般增加。為避免政黨過多引發境內政局動盪不安，當局於1996年頒布「政黨法」，並於2002年修正該法，使許多小黨紛紛與大黨合併，例如2006年國內最大黨─「祖國之光人民民主黨」因為「阿薩爾黨」、「公民黨」和「農民黨」這些小型政黨的併入而更加壯大。2007年5月議會接受總統建議，修改憲法，將國會選舉改為比例代表制，並且將政黨得票門檻改為7%，同時廢除禁止總統參加政黨活動的規定。自此納扎爾巴耶夫便成為「祖國之光人民民主黨」的黨主席，該政黨也成為名副其實的總統黨，在歷屆議會選舉結果「祖國之光人民民主黨」均在國會占80%以上席次，而馬日力斯也成為執政當局的橡皮圖章。

總統家族與精英之間的恩庇關係

中亞國家治理通常是建立在為非正式的統治及庇護關係之上，不僅血親和地方的忠誠則至關重要，其他如家庭、友情、工作、教育等關係通常也是在恩庇侍從關係網絡中很重要的部分。總統廣泛的非正式權力分配導致個人忠誠超越理性和客觀的法律，這便意味著對總統的忠誠比對制度忠誠更重要，因此，恩庇侍從關係的政治動力是來自於總統與望族、地方網絡以及控制經濟的菁英間的互動。在政府中納扎爾巴耶夫所屬的大玉茲佔據優勢地位，在總統的主導下，總統顧問、國家安全委員會主席、外交部部長、眾議院主席、國家出版與大眾媒體部部長等重要職位仍由大玉茲成員擔任。中玉茲或小玉茲成員得以踏入國家權力中心的關鍵因素在於對納扎爾巴耶夫的忠誠，其政治理念必需獲得總統認可，支持總統的領政方針。反之，若與總統為敵等同於斷送自身政治生涯。1994年中玉茲的卡熱格爾丁（Akezhan Magzhanovich Kazhegeldin）被任命為國家總理，但其於1997年因與納扎爾巴耶夫政治理念不合，辭去總理一職，並指責納扎爾巴耶夫總統的獨裁統權、批判國家政治上的裙帶關係，成為國家最主要的反對派。不久之後，當局以逃稅名義起訴卡熱格爾丁，使其不得不離開哈薩克斯坦，2001年更以受賄和濫用職權等罪行通緝他，然卡熱格爾丁否認一切指控，並認為這些指控皆為政治迫害。

納扎爾巴耶夫的家人在該國社會中具有強大而有影響力的地位：納扎爾巴耶夫的大女兒達里加納扎爾巴耶娃(Dariga Nazarbayeva)掌控新聞與傳播媒體之外，達里加的政治地位更不容小覷，她曾於1999年以「現任總統是不可取代的」的競選宣傳，參加總統大選， 2003年達里加創建阿薩爾黨，成為納扎爾巴耶夫名義上的對手，於2006年併入祖國之光人民民主黨、2014年她獲選為馬日利斯副主席、2015年被任命為副總理、2016年被任命為參議院中國際事務、國防安全委員會的負責人，顯現出達里加逐漸深入政治核心，現今更曾被視為是納扎爾巴耶夫的繼任者。納扎爾巴耶夫的二女兒迪娜拉納扎爾巴耶娃（Dinara Nazarbayeva）及其丈夫為庫利巴耶夫（Timur Kulibayev）掌控金融與能源，庫利巴耶夫並在2006年起踏入政權核心，曾任哈薩克斯坦共和國總統顧問、國家資產管理控股管理委員會副主席、國民經濟商會主席團（Atameken Union）主席等職務。此外，哈薩克最富有影響力的金融家及礦業鉅亨，烏帖木拉( Bulat Utemuratov)、易布拉吉莫夫(Alijan Ibragimov)，及金(Vladimir Kim)等人亦與納扎爾巴耶夫關係緊密。這些寡頭菁英與總統及其家族形成了相互依賴的恩庇侍從結構，在此結構中，總統依賴菁英的支持，以強化其權力及期決策的合法性；而精英則透過對總統的支持掌控國家資源並進入到國家治理的結構中。總統、總統家庭成員以及受總統庇護的菁英控制著哈薩克斯坦的行政部門、經濟部門、絕大多數的媒體以及石油、天然氣產業等國家經濟命脈。

在哈薩克斯坦與遺緒有關的非正式制度運作發揮了影響力，以至於該國在獨立之初選擇了總統制，形成以新宗族主義為運作中心的金字塔權力體系，其中以具有最高權力的總統最為關鍵核心，氏族部落之影響轉變為非正式的政治權力與正式制度並存，正式制度建立的目的僅為提供權力中心統治的正當性，正式制度以及非政治運作都是為總統服務。納扎爾巴耶夫藉由非正式運作操弄正式制度，鞏固權力，提拔家族成員與親信，國家重要官員與產業皆受到總統的庇護，成為名符其實的超級總統。這不僅是蘇聯時期的制度遺緒，也是前蘇維埃時期部族階級分化、親屬忠誠和區域認同的歷史經驗。

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