【Yahoo論壇/朱啓政】主權基金:國際管治機制的另一隻「無形之手」

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圖片來源:Getty image
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作者:朱啓政(The Glocal 研究員)

油價回升,除了影響到一般人的日常生活,對於產油國來説,也是豐收。但是,一來,天然資源總有耗盡的一天,而販售天然資源爾後獲得的龐大資金,也必須要有管道回到國家經濟上。作爲應對這些問題的載體,主權基金便應運而生。約在十年前,主權財富基金(sovereign wealth fund)經歷了急速發展,自2005年起,四十多個主權基金相繼創立。當時,它們已經佔據全球約八分之一的投資額,在國際政治經濟上扮演重要角色。然而,它們今天的影響力與十年前相比,只有過之而無不及。

不過,這種等級的影響力是把雙刃劍;有高透明度和成熟發展的社會背書,這種主權基金當然可以讓國家資源真正為國民效力,比如説挪威的主權基金。但是,在許多情況之下,主權基金的鑰匙是掌握在國家資本主義威權國家手裏,比如沙烏地阿拉伯—- 在石油資源有朝一日不能夠維護到政權穩定的時候,這些國家的危機,很有可能通過主權基金向全球散播。

主權基金的意義

國家資本主義(state capitalism)指的是國家一方面支持自由市場經濟,另一方面以各種政治影響力左右經濟政策的決定,從而獲取政治本錢。國家資本主義本來自蘇聯解體後已逐步式微,但近年死灰復燃,主權基金正是其中一個手段。當主權基金是為了政治利益而存在,穩持國內穩定就會成為首要目標,因此主權基金本應用於國外投資的資金可以隨時抽調至國內用途。換句話說,在國家資本主義下的主權基金可以突然減少外部投資,例如減少購買國債,所以容易帶來國際間的不穩定。故此,主權基金是否具有國家資本主義的本質就變成左右大局的重要因素。

從西方國家國債到大型跨國企業股份,主權基金都有投資,使其成為穩定市場與國際經濟發展的重要支柱。參考在2008年訂立的《聖地牙哥原則》(Santiago Principles),主權基金的目標是:

  • 維持全球金融穩定、資本流通

  • 遵守投資國當地的法律

  • 認清宏觀經濟及金融上風險,謹慎投資

  • 設立具透明度的體制以供大眾知道其營運情況、問責

因此,主權基金理論上可以同時推動發展中和已發展國家的經濟發展,甚至為自由市場加上國家政府以外多一重的安全閥。問題是,雖然主權基金能夠提供經濟發展的動力,但亦同時具備顛覆市場的力量。各大主權基金背後,其實是自由市場與國家資本主義之間的角力。

捍衛自由市場的挪威國家資本

Government Pension Fund – Global(GPFG)是挪威的主權財富基金,是最享負盛名的主權基金,也是把挪威打造成「北歐天堂」的重要建構者。挪威的富裕只有短短四十多年歷史,此前的經濟一直不濟,直到七十年代多個油田在北海相繼被發現,挪威才有了發展的憑藉,石油收入亦在後來就成為了GPFG的基石。GPFG自90年代起開始運作,由中央銀行轄下的Norges Bank Investment Management管理,是現時最大的主權基金,資產逾一萬億美元。雖然財政充足富裕,但挪威卻未有大肆揮霍,反而嚴格控制每年只用4%的收入。一方面,一如World Economic Forum指出,這是為了避免造成經濟過熱和通漲,繼而影響匯率和出入口;另一方面也是為了保證後代亦能享受國家資源。因此位於日內瓦的獨立政治風險公司GeoEconomica就將GPFG評為表現最理想的主權基金,可謂主權基金作為自由市場捍衛者的模範生。

但現實是,並非所有主權基金都如GPFG般具有高透明度的管理、有穩定而且高度民主化的社會作為後盾;更多主權基金是來自同時具有威權政體及新興經濟體兩種角色的國家,例如中國、俄羅斯。在這些國家,真正操控主權基金的是國家資本主義,為主權基金能否扮演穩定國際金融與帶動經濟發展的角色帶來疑問。

沙烏地阿拉伯危機

沙烏地阿拉伯是國家資本主義的代表者之一,也是最能表現國家資本主義操縱主權基金之風險的一個。Saudi Arabian Monetary Authority(SAMA)作為沙烏地阿拉伯的中央銀行,主要功用是維持國內經濟穩定。雖然官方不大同意將SAMA歸類為主權基金,但普遍認為SAMA亦同時具備主權財富基金的角色,性質與香港的金管局類似。理論上,SAMA是獨立運作,但觀乎沙烏地阿拉伯的政治體制,SAMA的決策或多或少涉及政治因素:SAMA除了向沙烏地阿拉伯國王匯報外,亦會向(由國王任命部長的)財政部作形式上的匯報。更重要的是,沙烏地阿拉伯以主權基金獲取政治利益的情況有進一步加劇的趨勢。王儲小薩勒曼繼位後,提出了《2030願景》(Vision 2030)以改革過份依賴石油收入的經濟結構, 其中亦包括改革SAMA,分拆出名為Public Investment Fund(PIF)的主權基金。PIF是一項極具野心的計劃,據報導,除了將國有石油公司、也被稱為沙烏地阿拉伯王室「piggy bank」的Saudi Aramco的大部份擁有權轉到PIF之外,PIF亦會投資其他項目如興建娛樂城,目標是累積比GPFG多一倍、達到二萬億的資產 。這些都反映出沙烏地阿拉伯政府希望石油不再是唯一保證有足夠收入以維持國家穩定的憑藉。

問題是,沙烏地阿拉伯的威權管治正面臨重要關頭。《紐約時報》引述麥金錫顧問指在未來數年,沙烏地阿拉伯將會有大量年輕人投入勞動市場,需要大幅增加比2003至2013年油價高企年間多三倍的就業機會。否則民怨爆發、步上阿拉伯之春的後塵,與政府關係密切的SAMA與PIF如何應對、及其持有的資產何去何從,無疑會嚴重衝擊國際金融穩定。

總的而言,地緣政治正在經歷結構性改變:西方國家在全球經濟體系不再佔有壟斷地位,來自如中國、俄羅斯、海灣國家等地的新興市場和威權政體的影響力正日益增加,大量風險伴隨而來,主權基金正是一例。主權基金在國際間越發吃重的角色亦引伸出全球治理正在進一步向經濟傾斜的情況,令本來由西方主導、改革呼聲日益高漲的全球經濟治理體系進一步面臨壓力。

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