【Yahoo論壇／林濁水】蔡總統失算了

打錯陳菊牌

過去不管是行政院長或總統府秘書長任命，從來沒有總統帶著一起開記者會的，現在兩種慣例都被蔡總統打破了。從這角度看，蔡英文倒真是個非典型總統。

過去為什麼會有那樣的慣例？依據都在憲政原則上面：

1、憲法規定行政院長是國家最高行機關，一方面院長地位尊崇，總統發佈的所有的法律命令沒有閣揆副署一慨無效（有時總統發佈的法令需要副署的還有相關部會首長）；另一方面一旦院長上任，憲法明文規定他負責的對象是國會，從這兩方面看，總統把行政院長帶在旁邊開記者會向大眾布達，既毫無必要，也不成體統。

2、總統府秘書長在憲政上毫無地位，憲法中提都不提，他只是總統府對內的總管家，什麼國家大小政策都管不了，一個管家由總統帶在旁邊對外布達，同樣既毫無必要，也不成體統。

既然慣例上沒有過，和憲政體制也杆格，蔡總統卻非都要非典型一下不可，原因大概是這樣：

1、總統透過行政院長布達會向大家宣示，雖然閣揆換人，但是她是站在林全這邊的；至於新的行政院長，總統仔細叮嚀交代的是一旦就職必須向林全提給總統的七項傑出的政策方向負責。換句話說，總統要新閣揆，照著林全做，不應脫軌，總統並提醒大家不要再拘泥於行政院是國家最高行機關，院長自已的政治理念，並依理念向國會負責的憲政韉絆了 。

2、布達總統府秘書長的目的在於回應社會上認為陳菊只當個府內總管，依體制不能管到國家政策太委屈了的批評，她要賦予未來的總統府秘書長不拘泥於體制韉絆的權力，讓她充分發揮能量，拉升總統的民望和危機重重的年底選情。

換句話說在擺脫總統所說「憲政的韉拌」的原則下，她的行政院長布達儀式是要壓抑憲法賦予閣揆的自主空間；而總統府秘書長的布達儀式是要擴張憲政體制所限縮的內務總管的地位，而其共同目的都在於藉以提振總統的民望。

總統這兩個的布達儀式，規劃得既非典型又精緻細膩，但現在看來，卻都失算了。

首先，總統透過閣揆布達典禮拉升總統的民望的目的是失敗了。

基本上她任命新閣揆是符合民眾期待的，所以她的民望一下子被新閣揆拉上去。

只是不分藍綠絕大部分民眾對新閣揆的期望是他能擺脫林全的軌道而另有一番作為。民眾的期望既然是這樣，總統卻在布達會中強調新閣揆必須對舊閣揆亦步亦趨，這就和民眾的期待完全背道而馳，但是總統意志堅強，於是事後新閣揆一旦得到好評，民眾的肯定便不容易轉移到總統身上。

過去是總統和閣揆林全兩的民眾評價非常貼近地亦步亦趨，例如，2017年8月，山水民調，滿意度是總統29.8%，林全28.7%；但是如今賴清德53.0%總統33.5%，兩人民望走勢不但脫鈎而且落差巨大。總統真是失算了。

其次，總統安排陳菊當總統府秘書長也失算了。

總統要破總統府秘書長的格而重用陳菊最重大的目的之一是操盤選舉。

陳菊是選舉高手，情勢嚴峻的年底選舉由她領軍，社會普遍認為再合宜不過，但是總統安排她以總統府秘書長的位置領軍輔選就是一個致命的失算。

這個失算的效應，在她的布達記者會上當場就鮮明地出現了。

記者關切地問陳菊會怎麼輔選，她馬上警覺地回應：「今天如果我擔任總統府的秘書長，我有我的角色，我的分際，會覺得這個部分，我會謹守分際。」才一説完又馬上警覺地說「選舉不是現階段秘書長重要的工作。」

前後兩段緊接的話，銜接得很怪，是說只要她當秘書長在輔選上就一直守份際？還是選舉還沒到的階段，選舉不是她的重要工作，她會守份際，等到選舉的階段，選舉會成為她重要的工作，份際的問題再講？沒有人能暸解，陳菊一向傲人的直爽氣勢突然一下子不那麼中氣十足了。

失算的事還馬上又接著來。

新北市長艱困的選舉結果幾乎是論民進2018勝負的關鍵依據，於是新北市民進黨人士紛紛建議由陳菊當總幹事領軍。這是眾望所歸的好方案，但是陳菊當了總統府秘書長後還適合當新北市競選總幹事嗎？現在大家家還沒有拿這題目問陳菊，但是如果問了的話，恐怕陳菊回答還是難和過去典型的陳菊一樣的中氣十足。

一開頭就問題多多，未來還不知道會遇到是，怎麼樣的景況。假使由於爭議出現，她卻氣勢不再，輔選效果恐怕得打折扣；如果她鼓足氣勢，則選舉訴求又難免因爭議升高受到干擾，如果因此受困於進退的拿捏，難道戰力大打折扣豈不是非常可惜？

可能總統以為過去總統府秘書長並不是沒有參加政黨輔選工作，為什麼引不起什麼爭議，而現在遇到蔡英文-陳菊的搭配就會不一樣？

原因是這樣的。

過去總統府秘書長都是幕僚型人士，輔選都是低調而不上台面，所以很少被爭議，然而陳菊雖然也當過秘書，但是那是非常久以前的事了，近幾十年來，她檯面領袖的風格早就遠遠強過於私下的運籌帷幄了。領袖風格既然是她魅力之所在，那麼她如果低調輔選，根本是用非其材，沒有什麼意義；但是一旦站到枱面上發號施令，總統府成為競選總部，那又叫大家不爭論也難。

既然是這樣，總統要她輔選為什麼就要她非得接秘書長的位置不可？是認為當總統府秘書長可以提高她的社會聲望？如果這樣想，未免太不接地氣了。陳菊現在聲望在政界數一數二，當總統的民望都只有差不多陳菊的一半時，陳菊當總統的內務總管對陳菊的民望怎麼可能有拉拔效應？

總統的精心規劃為什麼會反而失算？恐怕是她忽略了我國憲法體制固然問題重重，但是這並不表示一些基本的憲政原則就可以任意輕視，如果輕視一些普遍性的憲政原則而行事，不只在民主理念已經深化的台灣會被質疑而讓自己的民望受傷；而且還因為所謂憲政原則往往並不是什先驗的純粹的、抽象的思辨游戱，而是人類政治經驗歸納、堆疊出來的合宜法則，如果刻意悖離，政務推動困難重重是避免不了的。

令人擔心的是總統從就職以來，脫逸於憲政原則的想法做法就接連不斷。現在再回到任命陳菊當總統府秘書長這件事。

除了要陳菊以輔選當工作重點之外，她強調要陳菊協助推動各項國家各項進行中的改革。

當前國家在進行中，或應該進行的改革範圍相當廣，那麼請問陳菊要協助的是司法改、年金改革、教育改革、國防改革、國安改、革經濟改革，還是所有的的改革她一概協助？這些改革要有意義，規模要有一定程度，改革的內容又極為專業需要非常細膩處理，五院雖各有龐大的人力、物力資源都進行得非常辛苦，總統府那麼單薄的人力、經費尤其專業上的能力，陳菊再有中央執政能力，領導這樣的隊伍要怎様去對其他各院的龐大的大部隊提供協助？

除非採取年改會這一個令人不敢領教的例子。

依這例子，年改會雖設在總統府，但是總統府原有的幕僚群幾乎全都用不上，真相其實是真正工作的公務員還是來自行政院和考試院。此其一；第二，把工作搬到總統府，正是年改時程一拖再拖，民眾失去信心，陳抗聲勢坐大的關鍵；第三，總統版背離了多數民意，立法院黨只好堅持自提版本，總統無法接受，總統雖然強力介入「協助」，幸好立法院沒有太大讓步，否則總統的協助將造成年改的災難。

年改例子是這樣，將來陳菊若要領導總統府團隊「協助」任一件改革，在總統府在人手缺少、專業單薄的情形下提供協助的方式是不是同樣把各院的專業核心幹部調到總統府？如果是這樣是各院協助總統府還是總統府協助各院？陳菊將來要「協助」是要複製年改會嗎？如果不複製，陳菊有能力協助什麼改革嗎？同時，這樣的協助是真的協助還是幫五院執行法定權責的倒忙？

無論如何，年改會就是更早的一個精心規劃出一個「不受憲政體制韉絆」而最後失算的一個例子。

總統的不願受憲政體制、原則韉絆的風格，在布達陳菊的記者會中還有一個更驚人的演出。那就是總統要陳菊進行「憲政機構之間溝通與協調」。

這句話實在太不可思議了。

我們的憲法第44條有這麼一個規定：總統得召有關各院院長會商解決院與院的爭執。

憲法這規定大概就是總統要陳菊協調「憲政機構」這句話的依據了。

憲法中，總統協調權是來自於張君勱（編按：勱，音同「邁」）當模範的德國威瑪憲法。而威瑪憲法這樣規定又是因為當時德國採取政府由依國會選舉産生的國會多數黨組成，而總統扮演超黨派的仲裁者的角色定位而來。然而兩蔣一方制定動員戡亂臨時條款擴權侵犯最高行政機關行政院長的行政權，一方面又兼任列寧式政黨的黨主席，不再是威瑪體制超越政黨的仲裁者，所以法律學界的通論是院際的爭執應該由大法官會議審理，總統不應該再扮演協調憲法機關的角色，在學界這樣的共識下，所謂總統協調五院的會商就從未舉辦，不料今天這一個連總統不敢進行的憲法機關間的協商，蔡總統居然要叫陳菊去進行，真是不可思議。

何況縱使是要進行這樣的協商也必須是總統親自做，怎麼可以派在憲法上沒有名字的內務總管去協調憲法機關。

事實上有時總統的法定職權還是可以由其他人代表代理的，但是總統的法定職權偏偏沒有被總統府秘書長代表代理的空間，

例如總統對外代表國家，這個代表權，經常的作法是授權行政院長或外交部長、甚至大使行使，在特定的領域各部會首長也都可以代表行使，但是獨獨沒有聽說過由總統府秘書長正式地對外行使的；同時假使國家一旦對外協議談或，總統、行政院長、相關部會首長都要簽署，偏偏沒有留給「非常重要的」總統府秘書長簽字的空間；又如總統是三軍統帥，這個統帥權，在軍令系統下，國防部長、參謀總長、各級司令官都可以在統帥授權下指揮軍隊，甚至救災時，各地方首長也有協同指揮權，在軍政系統下，行政院長、國防部長、內政部也有他的職權，偏偏總統府秘書長在軍政事令兩個系統中都沒有任何位置可以讓他堂而皇之地指揮調度。

叫憲法機關，或叫憲法機構是奥妙所在嗎？

憲法上設置的都叫憲法機關，不叫憲法機構，總統捨機關用機構是不是正是奧妙所在？如果是，那麼奧妙在那裡？令人百思不解。

也許還有一個可能，現在不是有行政立法協商嗎？那麼陳菊也湊一腳有什麼不可以。

如果真的是這樣的話，總統又失誤了。

因為現在所謂的行政立法協商並不是憲法機關間的協商而是民進黨內行政系統和立法系統的協商。

行政院長和立法院長間的協商才是憲法機關間的協商，那樣的協商，將來恐怕不會有陳菊協助的合宜空間。

再說，行政立法已經有幾個協調軌道了，此外朝野政黨在立法院也已經經常協商，總統和行政院長也有固定會面，是這些綿密的協商都不行了嗎，所以還要陳菊？那麼陳菊又要怎樣做？是多開闢幾個新的協高機制，還是把既有的協商機制納入總統府之下了由陳菊來主持？

真是治絲益棼。

此外，無論如何，一個政治領袖，用官場通俗的話來說「必須有自已的衙門、有兵多將廣的部隊、有自己專屬的法定職權、有預算有錢」，才能一遇到民意需求，可以立刻做決斷，而墊高民望，否則縱使官階再大，都是名義上的、空的，要做什麼事，事事得仰賴於人，要自在發揮能量非常辛苦。這常態性的困局將來陳菊會不會遇到？遇到了又怎麼辦？更吊詭的是，從憲政體制的精神上來説，如果陳菊將來常常遇到困局，那反而表示我國的憲政秩序運作很穩定，否則意味的反而不是各憲法機關既有的政治策略規劃問題重重就是正常的規劃和運作受到嚴重的干擾。

我們的憲政體制有重大破綻，這使得國家領導人執起政來遇到非常多的麻煩，合理的解決方案是憲改，若不進行憲改，也要以憲政原則形成慣例補強體制的漏洞，但是總統的作法是拋開憲政原則的韉絆，努力規劃出這樣那樣，種種細緻的另類作法，總統真是太辛苦了，但是不幸這些脫逸憲政原則韉絆的另類作法卻一直沒有正面效果，甚至造成了反效果，如今對陳菊的鄭重安排反而使陳可以發揮的空間大為壓縮，總統真是失算了。

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