【Yahoo論壇／黃富娟】不僅是國內問題 委內瑞拉的兩個政府已成國際問題

作者為淡江大學拉丁美洲研究所助理教授

今年1月10日委內瑞拉馬杜洛總統（Nicolás Maduro）宣誓就職「玻利瓦共和國」總統，任期6年直到2025年。馬杜洛二次當選總統主要是依據2018年5月20日委內瑞拉總統大選的結果，但二次就職卻延燒出合法性爭議，並引發國內大規模的支持／反對陣營的遊行。主因是當時國會主要反對黨不是被限制就是抵制參選，加上選舉過程不夠公開，賄選作票傳聞甚囂塵上，大選淪為一場操縱。

美國國務院Mike Pompeo戲稱馬杜洛的宣誓就職是一種「非法篡奪權力」。美洲14國組成的「利馬集團」(Lima Group)，除了近期轉向左派執政的墨西哥奧布拉多(AMLO)總統之外，其餘13國皆表態不承認馬杜洛作為委內瑞拉的合法總統。緊接著，1 月21日委內瑞拉爆發軍事政變。27名委內瑞拉軍官揭竿而起，但政變以失敗告終。事實上，自去年年8月「無人炸彈機」事件以來，委內瑞拉已經爆發第二次政變。二次政變依舊失敗告終，卻引發首都卡拉卡斯湧進大規模市民集結抗議馬杜洛政府的合法性。

藉由政變未果的契機，48小時內的1月23日，國會反對黨「人民意願」(Voluntad Popular)議員兼國會議長(Asamblea Nacional)華安▪瓜伊多（Juan Guaidó）在胡安巴勃羅二世廣場(Plaza de Juan Pablo II)中，宣誓成為「臨時總統」(president interino)，並隨即獲得美國、加拿大與美洲國家組織(OAS/OEA)承認其是唯一代表玻利瓦共和國的合法政權。當日，美國國務卿Mike Pompeo更致電馬杜洛，要求他交出政權，並表達支持瓜伊多總統建立過渡政府，為後續落實自由民主選舉做準備。被激怒的馬杜洛，譴責美國領導的政變是想併吞委內瑞拉，次日更宣布與美國斷交，並下令美國駐外人員於72小時離境。然而，Mike Pompeo卻拒絕撤出外交官，理由是馬杜洛不具法定權力。

事實上，瓜伊多出任臨時總統，有其法律基礎。基於2018年5月委內瑞拉舉辦的總統大選未能遵守《玻利瓦共和國憲法》第 333與350條款規定，必須舉辦一個公正與公開的選舉，加上選舉是由「全國制憲議會」(Asamblea Nacional Constituyente)召開，但該議會卻未被憲法賦予組織大選的權限。據此，反對黨判定馬杜洛第一任期已於2019年1月10日結束，第二任期則因不具合法性，喪失連任資格。加上憲法第233條明文，「當國家總統權力出現真空，則由國會議長出任『臨時總統』。」瓜伊多成為當前唯一合法的政府。

瓜伊多宣示就職之後，隨即發函給駐委國的外交使團，尋求國際支持。當前，美國為首的民主陣線盟友，以及13位利馬集團成員，包括：巴西、阿根廷、智利、哥倫比亞、哥斯大黎加、瓜地馬拉、宏都拉斯、巴拉圭、秘魯，皆已承認瓜伊多是唯一代表委內瑞拉的合法政府。唯一例外是利馬集團中的墨西哥，自去年12月由左派AMLO繼任總統之後，持續承認馬杜洛政府；反之，國際左派政府持續支持馬杜洛，這包括：中國、俄羅斯、土耳其等大國，以及拉美區域內由查維茲(Hugo Cháves)時期主導的反美國帝國主義與華盛頓共識的《玻利瓦替代方案》(ALBA)四國成員，古巴、尼加拉瓜、玻利維亞與薩爾瓦多，後者也是區域內唯一參加馬杜洛就職大典的國家元首。

在國際局勢劇變之下，懸而未解的委內瑞拉問題，也成為下一個美、中對峙下的場域。自去年川普啟動美中貿易大戰以來，加上中國連斷三個位於美國後院的台灣邦交國，造成川普對於美洲事務的態度有轉為強硬的趨勢，並持續對西半球施壓，要求隔離美洲的非民主國家。川普國家安全顧問John Bolton以「暴政三馬車」(troika of tyranny)指稱古巴、委內瑞拉與尼加拉瓜。

可見，委內瑞拉總統的合法性爭議，已從國內問題延燒成為國際問題。目前，瓜伊多總統在國際民主陣營的支持下，力促委國武裝部隊放棄支持非法與不人道的馬杜洛政權；委內瑞拉國防部長Padrino Lopez與玻利瓦國家武裝部隊（FANB）則反對承認任何由外部暗黑勢力支持、臣屬於國外強權，且非經選舉而自我任命的總統，並要求軍方捍衛國家主權和憲政體制。

自2013年委內瑞拉爆發嚴重的經濟與人道危機以來，國際社會譴責不斷，卻無力尋求有效方式來解決難題。過去幾年，美洲區域組織中，不論是美洲國家組織或利馬集團，皆曾先後啟動多次協商或特別會議，企圖尋求協助委內瑞拉「恢復民主秩序」方案。但《美洲民主憲章》在不干預內政的原則下，難有具體作為。加上拉美國家對於川普直言不排除「武力解決委內瑞拉問題」多有非議，唯恐促成《門羅主義》再次抬頭，造成共識難成。特別是利馬集團的成立唯一目的就是以和平手段結束委內瑞拉危機；在國際多邊組織上，2017年11月美國亦曾在聯合國安理會提議制裁委內瑞拉的方案，卻被中、俄兩國杯葛。因此，美國只能走向對委內瑞拉單方的貿易制裁，並擴及封鎖委內瑞拉石油(PDVSA)在美國子企業CITGO的投資和金融交易匯款等方式；利馬集團則多以召回大使等抗議手段，並無實質作為。

當前，委內瑞拉事件標示著一個關鍵轉折。在此之前，委內瑞拉的問題除了難民潮之外，一直是一個內部問題。在此事件之後，委內瑞拉形成兩個對立的政權，並分別由國際社會的民主和(新)威權兩個陣線相挺，並將委內瑞拉問題正式拉高到國際衝突場域，形成內政上左右政權競逐、外交上美中兩個國際陣營在委內瑞拉內部拉開對峙的軸線。此一發展，更凸顯出拉美區域的無能為力，並淪為更仰賴外部力量的介入。

當前委內瑞拉情勢仍處於高度的不確定性。自未來幾日到未來數個月之間，變數仍多。但仍可從兩點持續觀察：

第一，瓜伊多政府如何在劣勢中拓邊以推進戰線？無可避免，缺乏武裝力量的瓜伊多，自身安全將暴露在更大危機中。未來，政治戰線亦將從現階段合法性爭議，延燒到爭取軍事實權、政黨與與精英支持，以持續擴大抗衡能力。基於馬杜洛政府仍握有軍事警政的壟斷性暴力，並受到中、俄、土耳其和伊朗等國聲援。未來，瓜伊多尋求軍事聯盟是關鍵一步，但鎮壓作為馬杜洛的生存政策亦是無可避免。這極可能是在更大的暴力衝突上換來的轉型機會。

第二，美國下一步如何佈署這盤棋？這首要須視美國與利馬集團對於委內瑞拉事件是否進行武力干預有否共識？若否，那麼美國與國際組織的B計畫為何？況且在美國不願撤離駐外館人員之下，馬杜洛若以武力就範，衝突可能一觸即發。外交關係破裂勢必產生迴旋效應，華盛頓可讓危機持續升級，以逼迫談判。究竟，馬杜洛是否準備好了？

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