【Yahoo論壇／黎家維】「東施效顰」的兩岸人民關係條例修法

作者為國家政策研究基金會副研究員

越接近總統選舉，兩岸議題越顯火熱。日前行政院長蘇貞昌拍板修正《兩岸人民關係條例》，明定主權國家地位與自由民主憲政秩序不得作為協議項目，而兩岸間簽署政治協議，事前要經國會高門檻同意才能開啟談判；協商中國會也可以決議中止談判；事後審議則比照修憲程序，須經全體立委3/4出席、出席立委3/4同意後，交全國性公投，有效同意票超過投票權人總額的半數者，協議草案才可通過。這種規定不僅民主國家絕無僅有，違反民主權力分立的基本原則，更破壞我們憲政體制，有違憲的問題。

說到對兩岸協議的監督，早在1997年蕭萬長擔任行政院長的時代就提出草案，2014年太陽花學運時突然攀到高峰，但隨著2016年民進黨執政卻又立刻銷聲匿跡。太陽花學運高舉效法美國貿易授權法，強調國會對於行政機關對外談判必須進行嚴苛的事前事中事後監督，國會甚至也可派員參與談判，但是這完全是對美國憲法無知或錯誤援引下的「東施效顰」。而比較民進黨執政前後在兩岸協議監督條例的版本，更可以清楚看到這個政黨反覆搖擺的立場。

美國對外貿易為何由國會授權總統談判，我們卻不同？

徵諸權力分立的原則與民主國家實際經驗，不論總統制、內閣制或雙首長制，行政部門職司對外談判與締約，立法部門則扮演事後審查角色。國會事前最多只能要求聽取報告並提出建言，不論談判前須先經國會同意，或事中參與談判，均極為罕見。台灣部分人士援引美國《一九六二年貿易拓展法》與《一九七四年貿易法》，指出對外貿易談判須經國會事前授權，且參眾兩院議員有權參與談判代表團，但殊不知此乃美國《憲法》特殊規定所致。

美國總統雖然依據《憲法》第2條有對外之締約權，但是美國國會依據《憲法》第一條第八款有權制定「規定並徵收稅金、捐稅、關稅和其他賦稅」、「管理與外國的、州與州間的貿易」的一切立法。和我們一般人想像的不同，美國對外經貿事務及規則制定是國會的專屬權力，屬於立法而非行政權的職權。不過由於國會不可能進行具體的貿易談判，以及處理對外經貿事務，故而必須授權總統行使，也因此國會得以藉授權時，爭取到更大的參與權。

隨著國際貿易日漸頻繁與快速發展，外貿協定卻經常受到國會審查的掣肘，延誤時效或導致重啟協商，傷害美國對外信譽，於是《1974年貿易改革法》（Trade Reform Act of 1974）發展出快速通關制度（fast track）。亦即國會將對外貿易的權力授予總統，由其依國會授權，在一定時間內進行對外談判，達成的協定國會只能為通過或否決之決定，不能修改內容。

不過美國國會也擔心授權總統將弱化本身的監督，因而發展出多重「否決點」（veto points）之「立法否決」制度以為牽制。所謂立法否決權，即國會可以立法授權總統或行政部門若干權力，而總統爲執行該法，可以在被授權的範圍內採取行動和制定行政命令，但是這些行動和命令還必須得到國會的同意；國會可在無總統簽署的情況下，於一定期限內(一般爲30到90天)以兩院共同決議或一院決議，甚至一個委員會的決議，片面否決該項行動或命令。換言之，國會可以隨時透過立法否決的方式，在美國對外貿易談判上的各個階段，片面喊停，介入談判過程。

這當然引起行政部門的不滿。1983年6月，美國最高法院在查哈控訴移民歸化局一案（INS v. Chadha）中，以7：2判決立法否決權違憲。理由在於如果允許國會干涉行政機構的行動，將違反三權分立的憲法原則。此後，國會不能再以普通決議的形式否決行政部門的行動或命令，只能回歸更繁瑣的正常程序（即先形成兩院共同決議，然後送總統簽署），若總統不同意，國會就必須以兩院2/3的多數票推翻總統的反對才能達到目的。

國會也不得不提出新的、合憲的快速立法程序，若行政部門締約前能充分與國會溝通，讓國會有更多事前提出建言與瞭解時，國會在事後審議階段就會同意用特殊的「快速通關」方式「禮遇通關」，讓該協議在一定時間內，以「全案表決」方式，爭取時效。若總統事前不與國會溝通，國會則可選擇回歸一般條約審議程序處理，以較嚴格的程序與同意門檻來處理。

根據我國《憲法》第38條規定：「總統依本憲法之規定，行使締結條約及宣戰、媾和之權」，第63條規定：「立法院有議決法律案，預算案，戒嚴案，大赦案，宣戰案，媾和案，條約案及國家其他重要事項之權」。對外談判與締約是總統與行政門部之職權，立法部門的角色屬於事後議決；二者各司其職，相互制衡。美國與我國憲法規範不同，尤其「對外貿易權」更是美國獨特的憲法規定，照章援用，只是曲解美國體制與破壞我國憲政的「東施效顰」之舉！況且美國立法否決也被宣告違憲，國會事前過度介入談判，隨時喊停早已成為過去式。此刻行政院卻又圖修法將兩岸政治協議納入國會事前審查、隨時喊停的設計，根本是絕無僅有的「臺灣奇蹟」。

兩岸協議監督立場反覆，成為民進黨的「照妖鏡」

2014年1月與2016年4月，民進黨團提出了兩個截然不同的兩岸協議監督條例。回顧民進黨這兩個在蔡政府執政前後的草案，更可以清楚看到其立場的反覆。

執政前的草案強調國與國關係，還設下重重限制，強化立法院與全民的監督力量，窮盡洪荒之力卡住兩國（岸）間的任何協議；但執政後掌權後，不僅將兩岸定位務實修正為兩岸關係，更弱化了立法院的監督力道。兩岸談判不用事前同意，甚至公投條款也消失無蹤，一切原本過度嚴苛的枷鎖，在執政後通通拋諸九霄雲外。而收割太陽花學運的時代力量則陪著打假球，一晃四年將屆，卻一事無成。

眼看選舉又要到了，蔡政府拿不出政績，只好打起「統獨」、「反中」老招，雖然這次聚焦在兩岸「政治」協議，但仍是設下層層限制的老調重彈。而政治協議定義不明，範圍可大可小，鬆緊任其詮釋定義；且通過門檻比起修憲更是猶有過之。如果協議真涉及主權領土之變動，國體或政體的更改，本來就必須回歸憲法修憲程序；在此重複規定，實在多此一舉。

但此增加國會監督，限制行政權力的老調，或許更反映出蔡政府對權力即將失去的焦慮，所以執政四年靜悄悄，下台前才急忙趕著加速立法，卡死繼任的對手。

「虛假」的國會監督怎可能有用？

至於把立法院監督兩岸政治協議的程序放在《兩岸人民關係條例》中規範，雖然沒什麼不行，但是卻顯示出立法院只不過是橡皮圖章，行政權獨大的心態。

因為《兩岸人民關係條例》是由行政院提出，但是立法院如何行使憲法第63條議決「條約案」及「國家其他重要事項之權」，如何審議，程序如何安排，應該立法院做主，由立法委員提出《立法院職權行使法》的修法來規範，哪輪得到行政院，甚至陸委會來置喙？如果立法委員連立法權的行使，兩岸政治協議要如何審議？如何把關？都還要行政院長「拍板」「指示」，這種「虛假」的國會監督，怎可能有力？怎可能有用？

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