【Yahoo論壇/黎家維】回顧2017 強勢卻仍不自主的立法院

國家政策研究基金會高級助理研究員
政事觀察站

 

作者為國政基金會高級助理研究員

立法院年度代表字票選,怒字奪冠。圖/中央社
立法院年度代表字票選,怒字奪冠。圖/中央社

民進黨完全執政邁入第二個年頭,掌握立法院多數即將屆滿兩年,於由我們制度並沒有期中選舉的設計,過去這兩年的表現與檢視,更應該如同期選舉一般重要,但是大多數的民調卻忽略了立法院過去一年來的表現,民眾也習於關注執政者與首長的個人表現上。

而監督國會頗具規模的「公民監督國會聯盟」,值此重要的時刻,也僅在年終發布了民眾線上票選的立法院十大新聞與年度代表字「怒」,對於一年來立法院的運作與紛擾,輕描淡寫,不痛不癢。但事實上,2017年的立法院並非一團和氣的一年,雖然激烈衝突、暴力杯葛的場面減少,但立法議事的爭議與風波,恐怕不在過去之下。

  • 共創雙「瑩」,使命必達的強勢多數

根據「國家政策研究基金會」12月22日公布的民調,有52.2%受訪者認為,民進黨掌握立法院多數後,立法院更傾向多數暴力,僅24.9%認為議事更有效率。對於民進黨同時掌握行政權及立法權,56.3%認為造成政府獨斷獨行,23.9%認為有助提高政府效能。

民進黨立法強勢,民眾感受,絕非空穴來風。國民黨執政八年出了一個「半分忠」,民進黨執政短短不到兩年,行政立法就共創「雙瑩」。一個是勞基法初審的「一分瑩」(陳瑩),另一個則是處理前瞻特別條例初審的「二十瑩」(邱議瑩)。如果半分忠可以讓人不平,那民進黨的立院「雙瑩」只能說「青出於藍」。

涉及舉債9000億的前瞻特別條例,不管各界有多少質疑,在委員會初審時,只花了20分鐘唸過去就完成。為了趕在賴揆上任前清空戰場,連下「三道金牌」,硬是要在七、八月間,加開三次臨時會審議闖關。7月5日第一次臨時會前瞻特別條例三讀通過,任憑公聽會與各界質疑聲浪四起,結果幾乎隻字未改,只將8年8000億改成兩次4年4000億,把立委與民眾當成「朝三暮四」的猴子。

隨後,行政院火速將前瞻特別預算預算書送立法院,在7月13日立馬召開第二次臨時會審議,要立委在不到一週的時間內看完300多頁的預算書,並限制在一週內必須完成審議,送協商冷凍一個月後,第三次臨時又馬上在8月18召開。國民雖然提出上萬件的提案試圖延緩,但是院長卻繞過「立法院議事規則」不用,引用位階極低的內政部「會議規範」,以「一事不二議」的「巧妙」方式強行處理。這議事程序上的嚴重瑕疵,剝奪了在野黨利用合法程序表達意見與杯葛議事的途徑,不僅讓少數的聲音更難發聲,更逼使在野黨日後必須採取更激烈或體制外的方式進行抗爭,為國會衝突埋下更多不確定的因子。

運用臨時會強勢通過爭議法案,蔡政府其實已食髓知味。除了利用臨事會強行通過「前瞻特別條例」與「特別預算」外,早在2016年的7月,完全執政後兩個月,就率先使用此模式,甚至不顧及議事人員是否過勞,而採「不斷電表決」,強勢通過了「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」,為清算國民黨,跨出超高效率的一大步;更為貫徹總統意志,展現使命必達的決心

臨時會本應處理急迫性的議案,顯然「政治性」的考量在民進黨政府眼中最為優先,而應該完成卻遲遲未完成的常態性工作,則不斷延宕。例如2017年的國營事業總預算,本應在2016年底前審議完成,但直到2017年11月21才完成三讀,形成年都幾乎過完,預算才通過畸形惡性循環。

  • 總統閣揆伸手,一再被打臉的「國會自主」

2016年底強勢通過的「勞基法」則是另一顯例。為了趕在2017年1月1日前生效,先有委員會「一分瑩」的速「審」,匆促立法的結果導致政府與勞資三方皆輸,施行不到一年,馬上面臨再次翻修的命運。但新修法卻又引爆與勞團間更大的衝突。立法院此時的角色,已經無法反映民意、監督執政;國會沒有立場,只是徹徹底底、小心翼翼地貫徹行政部門提出的方案。

不論是「小綠」的時代力量,以及民進黨內堅持與勞團站在一起的「異端」林淑芬委員,應該更深刻體會到「黨意」凌駕「民意」,「國會自主」一再被打臉的慘況。

只要蔡總下令要通過的法案,公聽會、委員會初審等立法程序都只是過場,這些程序的目的是希望廣納更多的聲音,讓各方謀求可能的妥協,但如今只要總統或行政院長拍板,幾乎難以更動;甚至為了搶時間,連過場都嫌麻煩,在沒有協商共識的情況下將法案跳過委員會專業審查,直接「逕付二讀」。

以勞基法為例,林內閣的版本不是沒有爭議,但立法院不願,也無法扭轉,直到閣揆更換才有機會重新修法。但賴揆新的修法版本一樣沒有太多調整的空間,執政黨立委同樣只能勇往直前。一年前立法院為此已經當了一次橡皮圖章,一年後難道還要再繼續重演一次?等到民怨反彈,再修法?還是一定得等到換新閣揆,才能再修一次?

與民生相關的法案與預算已經如此,就更遑論具有高度政治意涵的法案,對於「非我族類」的公教年改方案與國民黨的「黨產條例」與「促轉條例」,下手更是毫不手軟。

  • 激活「公投法」與「促轉條例」,向深綠取暖

比較例外的就是「公投法」修法,由於國民黨不願再當煞車皮,早在一年前就在民進黨主導的委員會完成初審,但是囿於各方的壓力,自己卻「留中不發」,自踩剎車。直到所謂「人格者」林義雄再次發動絕食施壓,加上蔡總統民調低靡不振,亟需深綠送暖,民進黨才趕快把冰凍一年的「公投法」與「促轉條例」「激活」,完成三讀。

「公投法」雖然拆了鳥籠,但放出的卻仍是被「閹割」過的鳥,涉及主權、國號、領土、修憲等議題,均遭排除,這也顯示在野時期喊得儘管很大聲(或騙很大),執政後也不敵國際壓力的現實。

而「黨產條例」通過後的「促轉條例」更是雞肋。已經有可以「先斬後奏」國民黨的「尚方寶劍」在手,其實也不太需要「轉型正義」這塊招牌點綴門面。要不是民調太低,深綠勒索必須在國際人權日前通過(12月10日),這兩部法律恐怕還會再冰一陣子。

  • 沒有執政者願意推動國會改革

2016年,民意給了民進黨第一次國會過半的多數與全面執政的機會,期待全新的政治氣象。但兩年過去了,立法院的表現是否真如蔡總統競選前所畫下的美好圖像那般,大多數民眾恐怕已心知肚明。

民進黨上台前,將國會改革的阻礙,通通推給了執政的國民黨,但是立法院在這兩年,除了開放協商直播與新增國會頻道增加立法的透明度外,其他改革仍一事無成,原地踏步。立法院功能與職權的強化,意味對行政權制衡能力的增強。在野的民進黨當然大聲嚷嚷,但執政後的民進黨,卻同樣變得安靜。

現任蘇院長與前任的王院長,就像站在天秤的兩個極端。立法院的自主性,也跟著從天秤的一端,移往另外一端。王院長事事強調和諧,通過協商,可以讓議案毫無限期的尋求共識;蘇院長則是不畏衝突,也不太在意共識是否形成,該表決就表決。

王院長時期在爭議法案的處理上,確實不若蘇院長的果決而有效率。有趣的是,王院長雖然沒有退出政黨,但對於黨意,未必使命必達;蘇院長儘管退出政黨,貫徹黨意卻明顯「成效卓著」。蘇院長的效率,換來立法院更傾向多數暴力的批評;而王院長的圓融,也曾遭來法案延宕不決的非議。

當初標榜著「國會自主」的蘇院長與民進黨,對於現在立法院是否自主?是否不受總統或行政院指揮?恐怕講不出口了!至於「國會改革」的推動,恐怕也得等到民進黨眼見即將下野時,才會再「老調重彈」!


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