【Yahoo論壇/黎蜗藤】《西藏旅行對等法》頒布—新戰線開打,中國難擋美國

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<span>資料照片,圖片來源:中央社</span>
資料照片,圖片來源:中央社

12月24日聖誕節前夕,美國頒佈《西藏旅行對等法》(The Reciprocal Access to Tibet Act),在最近的貿易戰、孟晚舟事件、起訴中國黑客之餘,又在中美爭端中多開一條新戰線。

《西藏旅行對等法》規定,美國國務院在九十天内向國會提交報告,對中國官員允許美國人進入西藏地區的程度予以說明。國務卿也要確定,哪些中國官員負責限制外國人到訪西藏,美國將禁止他們獲得進入美國。國務卿必須連續五年對此項評估進行年審。

中國認爲「西藏事務純屬中國內政、不容任何外國勢力干預」,  指責「法案嚴重違反國際關係基本準則,粗暴干涉中國內政,向『藏獨』分裂勢力發出嚴重錯誤信號,對中美交流與合作具有嚴重危害性,要求美國「不得將該法付諸實施,否則由此產生的後果只能由美方負完全責任」。

這件事的背景是,中國一直限制外國人在西藏自治區的活動。要先説明,外國通常說的Tibet指「大藏區」,即包括西藏自治區、青海和川邊等藏人傳統地區,中國說的西藏專指西藏自治區。

中國規定,所有非中國公民以及臺灣人,進入西藏自治區需要一份叫「旅藏確認函」的文件,即俗稱的「入藏函」。以前香港澳門的中國籍公民也要此文件,不久前才可直接憑「回鄉證」到西藏。外國人獲取「入藏函」的唯一方法就是參加中國官方指定的「涉藏旅行社」組織的旅行團,規定旅行時間和旅程。放在以前以組團旅遊爲主的年代,這問題不大,但現在自助行大行其道,中國「驢客」滿世界跑,外國人到西藏卻處處受限,顯得很不妥。

這還是普通旅客。如果外國記者(和作家)要進藏,即便參加旅行團也不行。他們進入西藏要申請一份「進藏批准函」。若記者沒有這份文件卻以旅客參團進藏,私底下進行「非法採訪」,一旦被發現,後果很嚴重。

「進藏批准函」要中央有關部門批准,通常極難獲批。有記者形容,進入西藏訪問比到北韓更困難。除非一種情況,即參加中國政府組織的記者團。這時中國政府還會千方百計邀請記者去。2015年,中國爲紀念「西藏自治區成立五十周年」,大規模邀請外國記者參加政府組織的記者團到西藏採訪。在政府的組織下,自然只能看政府故意讓記者看到的東西。

至於外國外交官等要到西藏參觀也都要通過中國官方組織,中央相關部門核准。他們在假期以旅客身份參團也不行,因爲他們是持外交護照,旅行社不會允許他們參團。

中國限制外國人到西藏旅遊的政策由來已久,但也曾放鬆過。這次再收緊是2008年後北京奧運後的政策。當年西藏發生「拉薩314騷亂」,之後不斷有藏人自焚抗議「文化滅絕」。外國記者與人權團體一直指責中國在西藏違反人權。為免外國自由地獲得西藏的信息,在國外進行「反華宣傳」,中國就對西藏「嚴防死守」。

美國這樣做是否有理?

首先,從國際法的角度來看,限制外國遊客到特定地區旅行,的確是一國的主權。但一般而言,絕大部分開放的國家都只限制旅客到特定涉及國安機密的地區(比如軍事基地附近等)。西藏自治區面積120萬平方公里,占中國國土八分之一,很難用「涉及國安機密」為之合理化。若中國和北韓一樣,擺明車馬「不開放」,外國大概也無話可説。但中國一邊高談「開放」,一邊又封閉西藏,非常礙眼。

進一步而言,美國限制部分中國官員入境,同樣也沒有違反國際法。外國人入境權是一種「特權」(privilege),而不是一種應有的權利(entitled right)。換言之,是否給予某外國人入境權也是一國主權,「給你入境是人情,不給你入境是道理」。正如日前,臺灣閃靈歌手林昶佐要到香港表演,被香港拒絕入境,也是香港權力一樣。如果中國認爲美國「干涉中國主權」,那麽中國要求美國不實施該法,同樣也「干涉美國主權」。

在辨明「合法性」(legality)後,可進一步討論合理性(legitimacy)。若以「對等」的角度,現在中美兩國的旅行顯然不對等:中國人可以到美國任何一個州自由旅行,包括記者可以自由採訪;美國人卻不可以到西藏旅行,更不用說採訪。

不過,該法事實上沒有用「對等」的方式處理。如果完全對等的話,美國應該劃出一個州,限制中國人旅行,而不是限制部分官員入美。故此,這裡的「對等」應理解為,美國通過此法,要求中國「對等地」取消旅遊限制。客觀而言,美國確實有權要求這樣做。

儘管美國此舉並非無理,也要看到,這種做法突破了美中交往中的慣常規則。

從中共建制後,美國對藏政策可以分爲三個階段。1949-1959之間,美國基本承認中國對西藏的統治。1959年,達賴喇嘛出走之後,美國通過中情局支持藏人武裝鬥爭。1979年中美建交後,美國停止支持藏人武裝鬥爭。達賴喇嘛1987年在法國斯特拉斯堡發表演講,宣佈走「中間路綫」,不追求西藏獨立,轉而追求「真正自治」,美國也轉而更關注西藏人權、宗教自由、環境和文化保存等議題。

美國雖然長期在西藏問題上向中國施壓,但從沒有以「對等」的要求審視自己的選項。換言之,美國長期對中國還是又壓又拉的心態,並不想和中國在這個問題上撕破臉。這種心態也多少帶有強國對弱國的寬容。

這次「對等」要求一出,完全改變了中美之間的遊戲規則,在心態上「更平等」。這當然對中國不是什麽好事。美國貿易戰對中國提出「對等」的貿易投資要求,已令一直用「發展中國家」獲取特權的中國非常不适應,現在美國把「對等」擴展到其他方面,中國面對壓力只會更大。

美國2012年制定了《全球馬格尼茨基人權問責法》(The Global Magnitsky Human Rights Accountability Act),授權美國政府對違反人權及國外顯著腐敗人士實施制裁。這個法案得到很多西方國家的響應和效仿,已具備一定的國際法效力。美國從2013年開始已經多次運用此法。可是此前美國尚未有把該法用在中國人身上(儘管有過提議),這次要「玩真的」;而且《人權問責法》針對的是犯罪分子,而這次針對的可能只是無非「按章辦事」的普通中國官員而已。

雖然中國威脅「由此產生的後果只能由美方負完全責任」,但還在貿易戰重壓中的中國現在沒有太多好辦法。中國要擔心的有兩點,第一,美國進一步把「對等」要求延伸到其他方面;第二,新疆、内蒙、香港等有「分離主義」傾向的地區問題也可能被利用。中國形勢殊不樂觀。

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