世界新經濟秩序不能放任不公平政策

世界一直在發展使情況一直在改變，因此經濟秩序也一直在改變。（照片來源／信傳媒編輯部）

不能合理管制不公平政策就不會有好秩序

世界一直在發展使情況一直在改變，因此經濟秩序也一直在改變，也一直有人對現在秩序不滿而高喊要建立世界經濟新秩序。第二次世界大戰之後美國和凱因斯等國家和學者也想建立更好的世界經濟秩序，因此設立了一些國際機構和制度。這些制度包括Bretton Woods System和WTO也有相當程度的成果和貢獻。但也有一些令人不滿意的地方。1974年開發中國家提出New International Economic Order (NIEO)希望新秩序給開發中國家一些特別關注，不過1980年代華盛頓共識和全球自由化成為難以抵抗的強大潮流，好像自由化是可以解決眾多問題的好秩序，掩蓋了其他的主張。但近年來全球化和自由化的很多不良作用浮現，於是又有一些新秩序的主張出現。本文擬討論不公平政策的傷害及複雜性，而指出各種世界經濟新秩序的主張若不能消除或合理管制各國不公平的政策，都不會是好的新秩序。

有些國家用太多不公平政策是目前全球自由化的主要缺點

近年來全球化和自由化引起不滿的主要原因之一，就是有些國家採取不公平的政策，而利用自由化的環境，搶奪了其他國家的市場、產業、就業、以及技術。如果國際制度或秩序繼續容許這類不公平的政策，則自由貿易和其他自由化都會變成採取不公平政策者或惡霸獲勝的競爭。這就像打籃球時一隊不犯規而對手卻可以帶球走、盤據籃下、甚至推人打人或十個人下去打五個一樣，守規矩的那隊是很不可能打贏的。在現行世界制度雖然也有一些辦法來防止不公平政策，例如反傾銷稅、平衡稅、以及WTO的機制，但成效欠佳。其原因之一是不公平政策有很多種方式，可能隱藏在其他政策中，甚至各國制度的不同本身就可以有不公平的效果，所以不易查覺和舉證。新的世界秩序要能降低或消除這些不公平政策，而不是忽視它們的存在，甚至為不公平政策找各種好聽的藉口。

企業租稅減免和環保政策的差異造成不公平競爭

在全球自由化時期很明顯的一種不公平政策是對企業盈利的租稅減免。若其他條件相同而某國對企業盈利課較低的稅，跨國企業當然可能被吸引到該國投資生產以獲取較高的稅後盈餘，而這些多出來之盈餘也可使企業在國際上有較高能力壓低售價或提高研發經費來競爭。學者幾十年前就注意到這種對國際競爭以及所得分配都不公平的政策，三十多年前有位世界銀行的專家來訪，我跟他提到這問題，他說他也寫過文章但沒有作用。二十多年前也有企業家得意地告訴我，他去中國時當地官員如何一再提高降稅的幅度來吸引他。WTO和各國對這種不公平政策並無有效抵制的手段，有的國家只好做降稅之競爭。現在歐盟推動最低企業稅制度，對納太少稅的廠商補稅，算是個可行但仍可再改良的對策。

各國為減碳和環保所課的稅及所做管制不同，也會造成不公平競爭，碳稅率較低及環保管制較寛鬆的國家會在相關產業因成本較低而得到競爭優勢。而歐盟要施行的碳邊境調整機制(CBAM)要對課稅太少之國家的相關產品加稅，也是個走向公平政策的發展。但這機制仍無法很快成為全球性的制度。減碳和環保之外，這類可能不公平的制度仍有很多。

營業稅率的差異也可能不公平

營業稅是一個更難簡單說清楚的可能不公平政策。大部分國家對出口品退還其所含的營業稅和某些間接稅。一般人最知道的則是觀光客買的東西可以退稅。這退稅使內銷品和出口品出現價差而有助於出口或觀光客採購，而營業稅或附加價值稅率愈高的國家這差價就愈大，也就是愈有利於出口(陳博志，2005 )。這種不公平因為是各國自己稅制的選擇，而退稅的正當性也有其理論基礎，因此即使有不公平的疑慮，並不被當成不公平競爭來處理。

補貼是很明顯的不公平競爭，得到補貼的廠商不管其真正成本高低，只要補貼的夠大，都可以在國際上打敗外國廠商(陳博志，2018)，國際制度也可以對補貼課平衡稅。但被補貼的廠商和補貼的國家是利益共同體，會掩護補貼政策，而補貼的方式又非常的多，所以外國很難查清楚而加以處罰。例如很多國家廠商可以低價取得工業用地，而得到土地漲價甚至後來變更地目而漲價更多的利益，不少廠商甚至本業虧損也可由土地漲價賺回來，這種特權利益也是一種補貼，但實務上很難對它課平衡稅。

借錢不必還和不怕倒的公有企業都是不公平競爭

金融和企業產權制度所能隱藏的補貼及不公平政策更是難查難罰。政府可以讓它想支持的企業得到較低利貸款和其他較方便而低成本的資金。更嚴重的是有些國家的某些企業借到的資金根本不必還或不打算還。有些企業則是公有或國有，既有政府無限資金支持，對經營者而言虧掉的也不是自己的錢。這些情況都使相關企業可以不計成本或虧損來從事競爭，因而可能有強大的競爭力來不公平地奪取市場。中國過去曾經有幾次負債和壞帳危機用金融擴張的方式把壞帳打掉，最近又再發生嚴重的債務危機。這在表面上看來是金融業和產業的問題，但若仔細看，那龐大的負債和壞帳雖有部分是因投資錯誤而損失或被貪污者盜走，但也有很大部分是被拿去支持低價銷售，也就是從事不公平競爭。

消除各種不公平需要時間

這種種不公平競爭的方式，使某些國家在過去幾十年的全球自由化環境下得到極高的競爭力和利益，也使其他國家受到損失。原則上若能把這些不公平政策拿掉，國際貿易和世界經濟將可以恢復較為合理的秩序，全球化和自由化的其他缺點也較能逐一改善。但某些採行不公平政策的國家卻可能為了其本身面子和利益，或因其國家體制，甚至因為不願因承認和檢討錯誤而動搖政治權力，而不願放棄不公平政策。就算願意放棄不公平政策的國家，因為其經濟體系已在不公平的體制下長期運作，改革速度太快也可能使很多產業和企業無法再經營下去，而造成經濟太大的動盪。因此不少國家的很多不公平政策勢必還會存在甚長時間，而使世界經濟難真正自由化和全球化。

對不公平國家出口品附加關稅是短期可思考協商的對策之一

除了前述平衡稅等直接對付某些不公平政策的方法，和外國不公平政策共存的方法之一，是對其出口產品另外增加課稅，以抵銷一部分不公平政策的傷害，這是美國對中國產品課附加關稅的理論基礎(陳博志，2020)。但其他國家個別來看，少有美國的政治及經濟實力來進行這種抵銷不公平政策的措施，有些國家自己也有些不公平政策而難強力指責別國。因此要用附加關稅這個方法來降低不公平政策的傷害以維護全球自由化，仍要有更多國際合作與協商。

以不公平補貼對付不公平政策要很小心

另一種抵銷不公平政策的方向是受害國一樣用不公平政策來協助自己的廠商。這對政治人物和企業都是個很大的誘惑，有些國家似乎已用供應鏈安全等其他理由來進行有可能造成不公平的政策。世界若無限制也往這方向走，很可能會陷入更沒有秩序的狀態，所以採取這種做法的國家必須十分小心和節制自己，仍願意公平競爭的國家也應該集體協商出合理的做法和規範，才能發展未來自由公平競爭的世界秩序。

新秩序的主張不能只提理想

相對於修補現有的世界秩序，有些人也想要提出新的秩序，但這些主張多半是在講一些理想，並未提出真正可以讓世界經濟公平合理運行的秩序，更未對現在破壞秩序最大的不公平政策提出指責和改善的承諾。以中國國家主席習近平在76屆聯合國大會提出的全球發展倡議為例，其中提出的六大堅持即發展優先、以人民為中心、普惠包容、創新驅動、人與自然和諧共生、以及堅持行動導向，都只是沒有實質內容的好聽話。該倡議不只不承認自己的不公平政策，也未主張大家要放棄不公平政策，或提出消除不公平政策的新方法。這樣的倡議與合理可行仍有甚大距離。

未能明確規範並放棄不公平政策的新秩序倡議可能失去秩序或由一國專斷支配其他國家

第二次世界大戰之後美國為主所推動的世界經濟秩序很清楚訂下自由和公平的具體規範，美國和其他大國也要遵守。這是一種法治，現在的問題只是規範仍不夠週延，而對不遵守的國家無法強力制裁而已。習主席或現在其他的新秩序主張若沒有對不公平政策做詳細具體規範，只是要靠崇高的目標口號和個別國家的領導則是人治，必有更多爭議。現在很多不公平政策已有簡單明確的規範，卻已仍有不少違規和爭議的問題。有關滙率政策之類國際規範較不明確的問題，美國自己訂了一些標準來規範就已常被批評為專斷。各方所提的新秩序不像目前的自由和公平那麼簡單容易定義，因此將更難合理規範可能的不公平政策。人治的做法一種可能結果是很多國家都採用不公平政策而失去秩序，另一種可能結果則是某個大國對別國發號施令，這都不是比現在好，更不是比公平自由競爭之全球化好的情況。為了使世界秩序更好，提新秩序主張的國家應該要用提出走向公平競爭的具體方法和規範，特別是自己要先放棄不公平的政策。若做不到這樣，世界經濟還是在現有制度下做更多防止不公平政策的努力較好。

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