中美競爭的好處

文 / 柳子厚

何凱(Kai He)在《外交事務》(Foreign Affairs )期刊最新發表的<中美競爭的好處>(The Upside of U.S.-Chinese Competition)指出，「制度平衡如何促進亞洲穩定」(How Institutional Balancing Promotes Stability in Asia) 。何凱是澳大利亞格里菲斯大學國際關係教授、治理與公共政策中心主任。他是中國南開大學周恩來政府學院國際關係客座教授。他目前是澳大利亞研究委員會 (ARC) 未來研究員 (2017-2020)。2009-2010年，普林斯頓-哈佛中國與世界項目博士後。

制度平衡提供了一種不訴諸軍事衝突的負責任競爭方式

去年11月在峇里島舉行的二十國集團峰會期間，美國總統拜登和中國國家主席習近平強調了負責任地管理兩國之間競爭的重要性。「我絕對相信不需要出現新的冷戰，」拜登說。習近平則強調，兩國「不對抗、和平共處」是共同利益所在。認識到軍事衝突的破壞性後果，兩位領導人都承諾避免軍事衝突。然而，即使能夠避免衝突，兩國也將陷入一場持續到可預見的未來的競爭。當他們駕馭它時，世界其他地方都會緊張地看著。

但中美競爭也有潛在的一線希望：「制度平衡」的興起。與傳統的軍事平衡不同，各國通過軍備建設和防務聯盟尋求力量均等，而制度平衡則涉及各國通過利用與國際機構相關的規則和規範來尋求優勢。

一些學者開始將制度平衡描述為另一個令人震驚的對抗軸心，甚至是一種戰爭形式。但這種競爭方式不僅沒有戰爭那麼暴力。事實上，它可以是健康的——加強國際合作，迫使多邊機構變得更加相關和更有活力，並促進對公共產品的更多投資。制度平衡提供了一種不訴諸軍事衝突的負責任競爭方式。

美國領導人可能特別容易想到在冷戰框架內與美國進行的任何侵略性競爭，其中所有的競爭都是充滿敵意或破壞穩定的。然而，如果華盛頓和北京以正確的方式追求制度平衡，它們可能會讓即將到來的兩極時代比之前的單極時代更加和平。

排他性制度制衡限制了中國占全球經濟40%以上的份額

制度平衡在全球政治中並不是一個新概念。自冷戰結束以來，美國和中國都在追求它來增強自己的實力。作為一種策略，它有兩種類型：包容性和排他性。包容性制度平衡要求國家將競爭對手納入國際機構，而國際機構的規範會限制競爭對手的行為。2001年美國成功將中國納入世界貿易組織就是一個例子。中國的入世要求其部分經濟自由化，並允許各國在世貿組織框架內對其提出申訴。

相比之下，排他性制度制衡是指一國試圖將競爭對手排除在協議或機構之外，削弱其影響力或迫使其以不太有利的條件參與。美國在 2008-15 年跨太平洋夥伴關係談判中故意將中國排除在外時，使用了排他性制度制衡。美國將中國排除在外，嚴重限制了中國占全球經濟40%以上的份額。

過去30年中美之間的制度平衡可以分為兩個階段來理解。第一階段跨越 20 世紀 90 年代初直至 2008 年全球金融危機。儘管那個時代的特點是經濟相互依存加深和全球化加速，但它本質上是單極的：普遍的假設是美國將繼續比中國更有影響力。

這一階段，中美兩國主要利用現有的多邊機構，特別是東盟，追求包容性的制度平衡。美國參加的東盟地區論壇（ARF）對中國特別有用。自1994年以來，中國堅持不干涉原則，有效阻止東盟地區論壇解決台灣問題 。

冷戰結束以來，美國和中國利用制度制衡來增強實力

美國還深化與東盟的關係，於2015年與該組織建立戰略夥伴關係，並於2016年和2022年主辦美國-東盟峰會。截至2019年，東盟已成為美國在「自由開放的印度戰略」中最青睞的外交夥伴。 ——太平洋」戰略。 美國還利用東盟地區論壇作為與中國接觸的具體手段，希望將中國融入國際社會。1998年，在美國和東盟的推動下，中國發表了第一份國家安全白皮書，以滿足東盟地區論壇提高軍事透明度的要求。

中美制度制衡的第二階段仍在進行中。2008年全球金融危機暴露出美國主導的自由市場資本主義的弱點後，非西方和新興經濟體開始更加積極地挑戰美國霸權。這種格局的變化導緻美國和中國更加註重排他性的制度制衡，創建新的制度來相互排斥和針對對方。2017年，美國重啟了與澳大利亞、印度和日本的四方安全對話，該對話在十年前未能取得進展。由於這次重新啟動的對話，過去五年來，四方國家加強了聯合軍事演習，並宣布了疫苗外交、氣候變化、技術和基礎設施方面的一系列舉措。

上海合作組織成為世界上覆蓋人口最多的區域組織

與此同時，中國通過建立或擴大將美國排除在外的安全機構來追求排他性的制度平衡。一個主要例子是中國2013年推出的「一帶一路」倡議，這是一個龐大的項目和投資網絡，旨在升級100多個國家的基礎設施，預計總成本高達8萬億美元。 亞洲相互協作與信任措施會議是一個旨在促進亞洲合作、和平與安全的長期政府間論壇，多年來一直處於停滯狀態，直到中國於 2014 年重新啟動該會議，倡導「亞洲人的亞洲」，這是一項直接挑戰以美國為首的亞洲雙邊同盟體系。

為了抗衡美國在歐亞大陸的影響力，中國還尋求擴大上海合作組織的影響力。該組織最初是中國與俄羅斯於2001年共同創立的，旨在打擊該地區的恐怖主義、民族分裂主義和宗教極端主義。2017年，在中國的鼓勵下，上海合作組織接納了印度和巴基斯坦，使其成為世界上覆蓋人口最多的區域組織。伊朗於 2022 年加入，白俄羅斯預計今年加入。

北京表示準備採取更快的行動

從表面上看，這些舉動似乎令人擔憂，最終會導緻美中對抗。但在東亞和東南亞，制度平衡增加了而不是減少了穩定和安全。首先，它鼓勵現有的區域機構進行改進，以免它們被邊緣化。例如，在本世紀頭十年，東盟終於解決了其長期存在的弱點之一：未能將成員國國防部長納入地區安全對話。2006年，東盟設立了國防部長會議，並於2010年將該論壇擴大到包括八個對話夥伴：澳大利亞、中國、印度、日本、韓國、新西蘭、俄羅斯和美國。2017年，東盟將該會議確定為常設年度論壇，顯著加強了與會國之間的安全合作。

新的多邊組織已經出現，試圖利用華盛頓和北京對影響力的渴望。其中之一是香格里拉對話，這是一年一度的新加坡峰會，由英國智庫國際戰略研究所主辦，並得到新加坡政府的支持。來自亞太地區及其他地區的高級防務官員聚集在那裡，就地區安全問題進行討論和辯論。

美國和中國之間的制度平衡也直接使該地區的各個國家受益。中國和美國都必須向東盟國家提供激勵措施，以維持或獲得在該地區的領導地位。例如，25年來，東南亞領導人一直渴望制定具有法律約束力的國際行為準則，以解決南海爭議水域的衝突。儘管中國在 2002 年簽署了不具約束力的《南海行為宣言》，但多年來，中國祇是一直抵制。但在 2010 年代中期，隨著中國尋求通過東盟行使機構權力，該組織也向中國施壓：加快制定行為準則的談判，並於 2018 年產生談判文本草案。今年年初，在中國與美國競爭日益激烈的背景下，北京方面表示準備採取更快的行動。

發展中國家從美中競爭中獲益匪淺

美國還深化了與東盟的合作。2009年，時任總統奧巴馬成為第一位集體會見東盟十國元首的美國總統。同年，美國加入了《東南亞友好合作條約》這一和平解決該地區爭端的框架，三年後，美國正式加入了一年一度的東亞峰會。拜登政府與東盟在新的健康、交通、婦女賦權、環境和能源倡議方面進行了合作，並批准國防部每年投資 1000 萬美元，用於培訓新興的東南亞國防領導人並促進他們與美國同行之間的聯繫。

最後，這種制度平衡遊戲促進了整個亞洲基礎設施的改善。2015年，中國在「一帶一路」倡議的基礎上成立了亞洲基礎設施投資銀行，以此作為提升地區影響力的工具。為了應對這些發展，美國提出了基礎設施倡議，例如與澳大利亞和日本合作的 2019 年藍點網絡，該項目旨在促進制定 值得信賴的基礎設施標準。華盛頓緊隨其後，提出了2021 年「重建更美好世界」倡議和 2022 年全球基礎設施和投資夥伴關係（PGII）；雙方都尋求為「一帶一路」倡議提供全面的替代方案。

走向制度平衡，而不是軍事建設和聯盟對抗

發展中國家從這場競爭中獲益匪淺。通過與東盟的接觸，並遵循 PGII 框架，華盛頓承諾於 2021 年向新興東南亞經濟體投資4000 萬美元，以幫助該地區的電力供應更清潔、更高效。該投資預計將產生 20 億美元的融資。

同年，老撾利用「一帶一路」倡議的貸款開始建設價值 60 億美元的大型鐵路項目，這是該國歷史上最大的公共工程項目。最近，幾個月前，巴基斯坦從北京獲得了 100 億美元的貸款，用於升級其主要鐵路網絡。此次升級是中巴經濟走廊的一部分，該走廊是「一帶一路」倡議的核心項目，預計總成本達 600 億美元。儘管一些批評者擔心這些貸款會給受援國造成債務陷阱，但鑑於基礎設施融資的選擇有限，這些貸款對於受援國的經濟發展至關重要。由此產生的經濟增長也有助於該地區的和平。

過去幾年，美國和中國之間的雙邊關係不斷惡化，最近將兩國推向了台灣問題熱戰的邊緣。他們的政策制定者的任務是管理他們的競爭，從而減少緊張和風險。引導競爭進一步走向制度平衡，而不是軍事建設和聯盟對抗，才是最好的出路。

制度平衡幾乎總是比軍事對峙更加和平

制度平衡幾乎總是比軍事對峙更加和平。確實，制度制衡可能引發國家間的外交緊張局勢。但這些幾乎永遠不會引發大火。然而，只有堅持三個先決條件，制度制衡才可能是有益的，而迄今為止，這些先決條件都沒有得到充分遵循。

首先，它必須繼續受到核威懾邏輯的限制。無論美國和中國多麼積極地追求制度平衡，它們都可能會繼續爭奪軍事力量。但他們不能跨越本次比賽的紅線。任何一方誤判對方的能力或決心，或者採取核邊緣政策，都將極其危險。

接下來，兩國必須強調加強而不是削弱經濟相互依存。只要美國和中國相互依存，兩國的經濟聯繫和公民之間的關係就可以成為防止軍事升級的護欄。這些國家將展開激烈的競爭。但他們的領導人絕不能像美國前總統唐納德·特朗普一再做的那樣，發誓要結束在國內得分方面相互依賴。他們必須確保自己的言辭和行動看起來並不支持脫鉤。

兩國必須避免用意識形態來界定競爭

最後，兩國必須避免用意識形態來界定競爭。拜登經常將當代世界描述為捲入「民主與獨裁之間的鬥爭」。儘管中國共產黨在國內意識形態異常濃厚，但當習近平對其他國家講話時，他從未將中國與美國的競爭描述為不可調和的世界觀之間的生存之戰。如果說拜登有時試圖在外交事務中成為一名意識形態拳擊手，那麼習近平則更喜歡打太極拳，避免直接接觸。

習近平在這方面的做法是更好的，美國領導人應該效仿。現實情況是，新加坡和越南等許多亞洲國家既沒有也不想要效仿美國的體系。對民主的搥胸頓足可能會疏遠那些目睹美國民主在國內搖搖欲墜的人。習近平的言論避免暗示其他國家必須在意識形態上與中國結盟才能與中國合作，從而為它們從北京和華盛頓受益並維持和平留下了空間。

世界上兩個最強大的國家之間的緊張關係是必然的。但如果它們都能堅持 制度平衡的策略，競爭的回報應該大於風險。