中美關係:拜登政府中國政策幕僚團隊初現輪廓

馮兆音 - BBC中文駐美記者 發自華盛頓
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Democratic presidential nominee Joe Biden delivers remarks in the parking lot of the United Food and Commercial Workers International Union Local 951
Democratic presidential nominee Joe Biden delivers remarks in the parking lot of the United Food and Commercial Workers International Union Local 951

拜登政府主要閣員任命逐一揭曉;他們將主導制定美國未來四年的對內對外大政策略。

這些新任要員之間的共同點似乎不難找到——他們幾乎清一色都是奧巴馬政府時期的老面孔。

從「彈吉他的國務卿」、「75後國安顧問」、「亞洲沙皇」,到「鷹派國防幕僚」,他們誰將是對華政策的主要舵手?從這些任命中又是否能洞悉一些美國對華方針可能出現的變化呢?

美國智庫威爾遜中心研究美中關係的鐘瑞(Rui Zhong)預期,拜登政府將重新啟用奧巴馬政府的某些外交策略。「但同時,跟奧巴馬當年相比,這是一個截然不同的亞洲,多邊主義趨勢更加明顯。」

她還指出,拜登的中國政策幕僚中有多位安全防務專家,預期將從亞太區域安全著手,調整美國的對華政策。

隨著拜登政府上任,美國行政機關高層大換血,但鐘瑞認為,國務卿布林肯在對華政策上的整體取向與前任蓬佩奧並沒有重大差異。「美國不會如中國所希望的那麼『通融』,」 鐘瑞表示。

內華達大學政治系副教授蒲曉宇對BBC表示,拜登與特朗普的中國幕僚有一個共識:美中關係的競爭已大於合作,但在美中的賽跑中,拜登的團隊更著重增強美國自身的競爭力,而非遏制中國的前進步伐。

他指出,拜登的團隊不乏對華鷹派,例如即將在國防部擔任要職的拉特納,不過總的來說,他們的政策決策基於理性與經驗。

「特朗普的團隊把中國定位為敵人,而從拜登本人與團隊的發言來看,他們把中國視作一個長期的挑戰,」 蒲曉宇說。

值得關注的是,拜登政府中的多名資深幕僚有與中國打交道的豐富經驗,也不乏曾在華生活並精通漢語的「中國通」。

與此同時,美國駐中國大使人選依然懸而未決。迪士尼董事會主席鮑勃·艾格、前奧運花樣滑冰冠軍選手關穎珊(Michelle Kwan)都曾是傳言中的人選,而一度有傳將派駐北京的民主黨新星布蒂吉格(Pete Buttigieg)則已確認擔任交通部長。

通常來說,駐外大使雖是首席使節,但對政策起草的影響力有限。美國新政府的中國政策,預期將由以下幾名拜登資深幕僚主導:

布林肯(Antony Blinken)- 國務卿

Antony Blinken addresses a welcome ceremony after arriving at the State Department in Washington DC. Photo: 27 January 2021
Antony Blinken addresses a welcome ceremony after arriving at the State Department in Washington DC. Photo: 27 January 2021

今年59歲的布林肯是拜登名副其實的心腹,兩人共事已近20年。

布林肯擁有一份典型的外交精英履歷。他出生在外交世家,在法國長大,能說流利的法語。年少時的海外經歷無疑為布林肯日後成為一名多邊主義者埋下伏筆。他隨後在哈佛大學與哥倫比亞大學法學院畢業,隨後成為克林頓總統的演講撰稿人。

在奧巴馬政府時期,布林肯先後擔任副總統拜登和奧巴馬的國安幕僚,隨後躍升為國務院的二號人物。布林肯不僅是華盛頓政治圈內人,還是個業餘歌手與吉他手,直至近年還在華盛頓有公開演出,在疫情期間也持續創作音樂。

在對華政策上,布林肯反對特朗普政府的「美國優先」方針,但認同特朗普對中國採取強硬立場。

蘇利文(Jake Sullivan)- 白宮國安會顧問

43歲的蘇利文是美國近60年來最年輕的白宮國安會顧問,但他獲此重任絲毫不令觀察人士感到驚訝。

自從2008年進入希拉里的幕僚圈起,蘇利文就在短短幾年內平步青雲,躍升民主黨中舉足輕重的謀士。

他曾是希拉里的左臂右膀,曾協助她的首度總統競選,日漸成為希拉里最信任的政策謀士。希拉里擔任國務卿期間,蘇利文與她一同訪問了超過一百個國家,在美國與伊朗核協議磋商中扮演關鍵角色。

Jake Sullivan consults with former US Secretary of State Hillary Clinton during a congressional hearing
Jake Sullivan consults with former US Secretary of State Hillary Clinton during a congressional hearing

蘇利文的外交主張與布林肯接近,主張聯合盟友,支持美國深度參與國際組織,以外交手段解決紛爭。蘇利文以精通政策細節著稱,在對華政策上,他與布林肯都多番強調,拜登政府不會是對華「軟柿子」。

但他主張的對華強硬,並非不惜一切代價。2019年,蘇利文與即將主管美國亞洲政策的坎貝爾(Kurt Campbell)一同撰文,表示美國可以挑戰中國但同時與之共存,兩國可處於「不招致世界災難的競爭關係」。外界解讀這一用詞為拜登政府的對華綱領。

坎貝爾(Kurt Campbell) - 白宮國安會亞洲政策主管

坎貝爾
白宮國安會亞洲政策主管

在拜登政府中,坎貝爾的正式職稱是「印度-太平洋協調員」,主管美國的亞洲政策,直接向蘇利文匯報。這一職位又被外界稱為「亞洲沙皇」,不過據稱拜登政府並不喜歡這個充滿殖民意味的稱呼。

63歲的坎貝爾曾在奧巴馬政府中擔任助理國務卿,是「重返亞洲」(pivot to Asia)政策的「總設計師」。

這一富有爭議的政策被中方解讀為美國試圖遏制中國的策略。它隨後更名為「亞太再平衡」(rebalance),但坎貝爾似乎對「重返」(pivot)一詞情有獨鍾,並以它作為其出版著作的書名。

他在2016年出版的《The Pivot》中論述,面對實力不斷增強的中國,美國應加強現有的同盟,與包括印度、印尼在內的亞洲國家締造更緊密的關係。這聽起來似曾相識,正是拜登團隊所主張的對華政策核心。

坎貝爾無疑依然深信這一多邊策略能增加美國與中國博弈中的籌碼。去年三月,坎貝爾參與撰寫題為「美國如何加固亞洲秩序」的文章,主張美國應與亞太各國加強接觸,擴大澳大利亞、印度、日本與美國組成的「四方安全對話」同盟,「說服」中國遵守區域的規則。

「亞洲沙皇」面臨的首要課題,是停止美中關係的斷崖式下滑。他在今年1月中旬出席研討會時呼籲,美中應 「各自後退一步,再各自前進一步」。

值得留意的是,不同於美國前國務卿基辛格(Henry Kissinger,季辛吉)等對華老手以及中方的近期表態,坎貝爾認為美中關係不必強調建立互信,更重要的是維持關係可預見、穩定與清晰,減少戰略誤會。

他說,由於雙方彼此深遠的不信任猶如難以跨越的高山,不如一步步走,首要建立切合實際的雙邊關係。

勞拉·羅森伯格(Laura Rosenberger)- 白宮國安會中國事務主任

羅森伯格同樣是奧巴馬政府的前官員,曾任希拉里競選團隊的亞洲政策顧問,在奧巴馬時期,羅森伯格曾擔任白宮國安會的中國主任。她與布林肯密切共事多年,在其擔任副國務卿時,羅森伯格擔任其幕僚長。

近年來,羅森伯格在智庫研究對華政策,尤其關注中國政府散佈關於新冠疫情虛假信息的問題。她認為,對華政策不僅是美國的外交政策,還關乎到保護與支持美國民主的制度。

羅森伯格在2016年接受BBC中文網採訪時曾表達對「重返亞洲」戰略的支持。她當時說,中美關係複雜且利益攸關,美國對華政策將繼續在合作與競爭間平衡,確保中美關係不具有破壞性,同時保證中國按規則出牌。

https://twitter.com/rosenbergerlm/status/1352458204412850176?s=20

浦傑夫(Jeff Prescott)- 美國駐聯合國副大使

熟稔中國事務的資深外交官浦傑夫將擔任美國駐聯合國副大使,在華盛頓統籌美國外交事務。在奧巴馬時期,浦傑夫曾在國安會負責中東事務,一度擔任時任副總統拜登的副國家安全顧問。

會講流利漢語的浦傑夫曾陪同拜登訪問亞洲,為其與中國時任副主席習近平的多次會面出謀劃策。

浦傑夫在2000年代初曾在中國居住多年,創辦了耶魯大學中國法研究中心的北京辦公室並擔任主管主任,致力於推進中國的法制改革與改善中美關係。他是耶魯大學法學院的畢業生,亦是國安顧問蘇利文的學長。

2020年總統大選期間,浦傑夫擔任「國家安全行動」機構的執行主任,為民主黨總統競選人提供外交政策研究支持。

伊萊·拉特納(Ely Ratner)- 國防部長特別助理

根據美國媒體報道,拉特納將在國防部負責中國相關事務,輔助缺乏印太防務經驗的部長奧斯汀(Lloyd Austin)。

熟識亞洲防務事務的拉特納被認為是對華鷹派,他曾在2017年特朗普政府剛上任時撰文警告當時的國務院「危險親中」。

拉特納是拜登多年來的外交顧問,曾在參議院共事;在2015年至2017年,他擔任時任副總統拜登的副國家安全顧問。到國防部履新前,拉特納是華盛頓智庫新美國安全中心(CNAS)的執行副總裁,也在國務卿布林肯此前創辦的政治風險諮詢公司中擔任顧問。

拉特納去年在《華盛頓郵報》上共同撰寫一篇觀點文章,表示美中關係並非新冷戰,美國不應把焦點放在發起或是避免冷戰,而是由下而上增強美國的競爭力,「多談具體問題,少談過往仇敵。」

儘管拉特納不願為美中關係貼上標籤,他主張美國要達到各領域的戰略目標,在經濟、外交、科技、防務等領域強化競爭力。

邁克爾·查斯(Michael Chase)- 國防部主管中國的副助理國務卿

查斯是知名智庫蘭德公司的中國軍情資深研究員,兼任約翰·霍普金斯大學國際問題研究院教授。他曾在該校的中國南京分校區學習漢語,精通漢語。他是學術著作等身的政治學家,卻是首度入閣參與政策制定工作。

查斯近年重點研究中國軍事現代化、中國的核政策、台灣的防衛策略等,著有《中國未完成的軍事轉型:評估中國人民解放軍的弱點》、《台灣的安全政策,外部威脅與內部政治》。

拜登內閣
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