九一一、台灣、中國

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Photo by: NDZ/STAR MAX/IPx 2021 9/11/21 Members of the Fire Department of New York and New York City Police Department carry a damaged American flag near the memorial pools at the National September 11 Memorial & Museum during a commemoration ceremony for the 20th anniversary of the 9/11 attacks on September 11, 2021 in New York.
圖片來源:AP

⊙賴怡忠

九一一事件二十周年,美國也同時全面撤出阿富汗。隨著塔利班快速逼近首都,阿富汗政府軍幾乎沒有任何抵抗而逕自投降,這個如雪崩般的過程大出美國意料之外,先前的情報認為阿富汗政府起碼可以抵抗兩年以上,與現在的狀況非常不同。

但老實講,當川普越過既有的阿富汗政府,命其官員直接與塔利班勢力談判後,美國有意放棄阿富汗政府之說就甚囂塵上,拜登政府設定撤軍時間表的作為,形同告訴外界美國會在何時完全放棄阿富汗,這容易導致各自求生的本能,有能力可以逃的就先逃,沒能力逃的,除非與塔利班有血仇不共戴天,否則這個大環境在鼓勵識時務者為俊傑,對於無法出走者,與其抵抗流血之後再投降,還不如先協商投降條件以爭取好的投降條件。

十年前年歐巴馬政府從伊拉克撤軍,間接導致伊斯蘭國的崛起,可為這次阿富汗撤軍的教訓。但當時美軍撤出伊拉克時,伊拉克政府實際上還有同為什葉派的伊朗協助,但即便如此,伊斯蘭國的崛起之勢依舊十分驚人,導致美國必須再派軍隊進入伊拉克協助維和,使得今天仍有部分美軍留駐在伊拉克。以十年前美軍撤出伊拉克所出現的問題來說,十年後自阿富汗撤軍所遭遇到的問題更為嚴重。

基本上美軍這兩波先後從伊拉克與阿富汗的撤軍作業,可說結束了這二十年來美軍在中東與南亞的作為。只是美軍當年雖然在撤出越南搞得灰頭土臉,也因此結束其整個在中南半島的存在感,但也讓美國之後能更集中全力對抗蘇聯,甚至到最後運用軍事競賽拖垮蘇聯經濟。因此這一波從中東與南亞的撤軍,是否也會對美國的對中新冷戰帶來類似後果,大家也都在觀察。

九一一事件的主謀賓拉登原本是美國在阿富汗對抗蘇聯的伊斯蘭聖戰盟友,但當冷戰結束蘇聯撤出阿富汗後,美國也隨之放棄阿富汗,阿富汗之後就進入多軍閥混戰的時期。阿富汗人民在厭煩連年的軍閥內戰後,寧願接受一個殘暴但會帶來秩序的塔利班(學生軍)政權,這是塔利班在1996年終結內戰統一阿富汗的社會背景。而賓拉登會在美軍撤出阿富汗後,出現一反先前與美國合作的態度,全面對美國開戰,與誓殺美國人至死方休的轉變,也與美國在第一次伊拉克戰爭後,開始以執行聯合國禁航區命令而留駐在阿拉伯世界的狀態有關。對賓拉登來說,這就是美國帝國主義有意利用伊拉克戰爭奪取阿拉伯世界與中東的證明。

從這個角度看,美國任何一個決策者都很難將阿富汗議題與伊拉克分開看待。只是當時美國是以海珊在製造或是累積大規模毀滅性武器為由入侵伊拉克,但小布希政府入侵伊拉克的真正理由,與大規模毀滅性武器無關。基本上,華府還是必須對伊拉克問題要有處理,畢竟伊拉克問題已經擴散到可把若干組織激進化到對美國發動恐攻。這次確定由基地組織發動,天曉得下次會從哪個組織發動。

台灣在九一一事件有扮演重要角色

當九一一事件發生時,也有台灣人是罹難者。這是因為包括台灣銀行、(當時的)台北市銀行、第一銀行、華南銀行與彰化銀行等,均在世貿中心設有辦事處。因此台灣也是九一一事件的受難國之一。我們並不是九一一事件的旁觀者。

美國當時對九一一事件的定位是「恐怖主義戰爭」,這個定位的重要性在於美國不將其視為懲兇、抓捕的警察行動。九一一事件發生時我人在日本,感覺到日本外交界主流一開始將九一一事件定位為恐怖份子的無差別攻擊,因此多認為應該是警察行動,對於美國將其定位為「戰爭」感到無法理解,而隨著之後資料逐漸出土,包括原先有另一架飛機會對白宮發動「類斬首」的自殺攻擊,與當天還號稱會有第二波恐攻,以及可能會對小布希總統的空軍一號發動攻擊等情資,的確做為當事人,就不太可能會認為這是個別組織的單一行動。

但將其定位為戰爭,代表依循不侵犯主權原則的司法互助等限制就不存在。因此小布希政府一開始的「戰爭」定性,是影響這個事件之後發展的關鍵。

當美國對窩藏基地組織的阿富汗塔利班政權提出要求,且提到「不是盟友,就是敵人」(either you are with us, or against us),在塔利班拒絕交出基地組織與賓拉登後,美國為首的盟軍開始與北方聯盟(northern alliance)聯手,對阿富汗發動攻擊。與此同時,美國也開始對盟友與夥伴提出協助要求,台灣在很短期間內立即提供一百輛卡車與各型物資,對美軍在阿富汗戰爭初期的處理起了很大作用。美國官員與美軍將領也多次為此一再感謝台灣,只是當時不便曝光。雖然之後包括薛瑞福在內於公開研討會上也屢次提到台灣的貢獻,但外界對此依舊所知無多。類似的作為如果是在今天,相信台灣的貢獻應該會被白宮大大的公開感謝。

但台灣除了捐贈物資外,也曾直接協助聯合國的阿富汗振興計畫。2002年一月聯合國於東京召開有關阿富汗重建的阿富汗振興會議,討論後塔利班時代阿富汗的人道援助要如何協調等問題。當時來東京開會的阿富汗政要是透過特別安排,用台灣一般商用客機,於桃園轉機後順利抵達東京。這趟幾乎可說是台灣全程護送的過程,是由國安會出面協調。也因為這個過程,爭取到讓台灣NGO參加阿富汗振興會議開會的機會,以及外交部現任官員(我國駐日本代表處秘書)進場參加聯合國會議的機會。

相對於中國,台灣在反恐戰爭初期對美國是更具能見度的。相反的,美國媒體對中國的報導是其網民對九一一事件拍手叫好,咒罵美國引火自焚等消息,以及中國之後想以此把東突團體也打成恐怖主義組織。事實上在九一一事件後,中國當時並沒有討到便宜,也沒從美國身上拿到任何好處。

中國的地緣戰略處境因九一一事件而更不利

九一一事件發生前,美中就因為四月一日的南海撞機事件使得雙邊關係頗僵。小布希在競選時就稱中國是美國的戰略競爭者(strategic competitor),四月一日的美中南海撞機事件則讓這個關係急轉直下。加上小布希政府當時的亞太政策圈是重視美日同盟者當道,例如台灣熟悉的阿米塔吉(Richard Armitage)擔任副國務卿、沃夫維茲(Paul Wolfowitz)擔任府國防部副部長,國安會那時還有與日本關係深厚的派特森(Torkel Patterson)擔任亞太資深主任等,2000年底美國國防大學(National Defense Universirty)的國安戰略所(INSS)還出版一份如何強化美日同盟的戰略建議書,即所謂的《阿米塔吉─奈伊報告》(Armitage─Nye Report),當時大家已經預期小布希上台後的美國亞洲政策,會出現「遠中親日」的轉向。

剛好日本那時出現一個不按牌理出牌的小泉純一郎,透過至今史上唯一的基層黨員的支持,先在普選中大勝事前大家頗為看好的橋本龍太郎擔任首相。如果當時不是自民黨基層黨員投票先舉行,小泉在各派系多向橋本宣示效忠的情形下,根本不可能有機會出線。而這個新結構也讓日本面對美國期待的反應,有了較過去更積極的作為。

除此以外,小布希政府也強調與印度發展戰略合作的重要性。剛好印度是有意放棄不結盟路線的人民黨主政,面對中國的壓力,及以俄羅斯的積弱不振,新德里也有意與美國接近。小布希剛上台時因北韓的導彈問題,有意建構「戰區飛彈防禦系統」(Theater Missile Defense,TMD),中國對此全面反對,柯林頓政府對飛彈防禦態度模稜兩可,但小布希一上台立即下令發展飛彈防禦,同時也宣示要退出冷戰時代與蘇聯簽署的《反飛彈防禦條約》(Anti─Ballistic Missile Treaty)。當時國際上多不同意小布希政府的作為,可是第一個跳出來支持小布希總統決定的國際領袖,不是英國,不是日本,而是當時的印度人民黨政府。

此外,小布希上台時俄羅斯也剛進入後葉爾欽(Yeltsin)時代,普丁剛剛上台,當時還有分析家認為俄羅斯是個在衰落中的強權(Peter Rodman, “Russia, the Challenge of a Failing Power”, Present Danger, Crisis and Opportunities in American Foreign and Defense Policy, pp.75-97, Encounter Books, San Francisco, California, 2000)。九一一事件發生時,普丁是前幾位致電小布希表示哀悼的外國領袖。俄羅斯之後除了與美國分享相關反恐情資外,也容許美國軍機飛越俄羅斯領空以執行反恐任務,還允許美國與北約駐軍在俄羅斯視為自己勢力範圍的中亞國家,以發動對阿富汗的戰爭。據稱莫斯科甚至還協助說服「北方聯盟」(Northern Alliance)與美國合作等。九一一事件後,比起中國的態度,當時的俄羅斯是幫美國做了不少事。

因為美國在九一一事件後對阿富汗下達最後通牒,並積極動員國際力量增兵對阿富汗施加壓力,並在交出賓拉登期限已過後對阿富汗發動直接攻擊。美國當時已經在中亞有軍隊進駐,俄羅斯當時與美國關係還相當不錯,甚至其對美國退出《反飛彈防禦協議》並發展自己的戰區飛彈防禦系統(TMD),也是反應溫和。加上印度與美國的關係親近,以及小布希政府的「遠日親中」態勢等發展,站在北京的角度,看到的是其北方(俄羅斯)、南方(印度)都與美國有更好的關係,其西方接近阿富汗的邊界處,還發現美國在其西鄰的中亞國家進駐軍隊,更甭提美軍在其東方的日本與韓國有大量駐軍。這簡直是美國在其北、東、南、西四面,形同對中國展開實質的戰略包圍,讓中國的處境更為難堪。

小布希上任前就主張美國與中國戰略競爭關係,之後還發生四月的南海撞機事件,五個月後的九一一事件,更導致北京發現自己形同被美國戰略包圍。中國一開始對此是感到十分的不舒服。正是北京發現九一一事件的發展導致對其極為不利的戰略態勢,為此開始盡量配合美國,不與小布希政府纓其鋒,盡量尋求與美國合作,藉由主動示好拉攏與美國關係等,美中關係才沒繼續惡化。

美國固然因九一一事件把反恐視為第一位,美國並不存在為了反恐而要北京合作的需求,俄羅斯提供的協助比中國更具體。倒是北京身處對其戰略態勢非常不利的局面,所謂華府為了反恐無暇他顧導致北京受益的解讀,與事實是有差距的。

北韓核武問題與對伊戰爭挽救美中關係

美中關係開始出現轉變的關鍵,是美國之後發動對伊拉克戰爭,以及第二次北韓核武危機的出現。阿富汗戰爭在六個星期內很快結束,雖然在托拉波拉洞穴戰(Tora Bora)錯失捉賓拉登的機會,但是塔利班政權已經垮台,阿富汗新政府也準備上台,所謂的地區性反抗根本不存在。在2002年前幾個月,一切對美國來說都頗為順利。

但小布希政府接著計畫發動對伊拉克戰爭。這個作為與多位小布希政府要員當時也是第一次對伊戰爭的設計者與執行者。但當時因種種考慮,包括需要維持中東權力平衡的考量,而沒有直接攻進伊拉克對海珊下手,但之後伊拉克屢屢違背禁航區要求,持續屯兵壓迫北邊的庫德族與南邊的科威特等,也是讓美國頭痛不已。還多次違反聯合國決議,但對此,經濟制裁又似乎不見效。這些人在在野時,就主張伊拉克所違反1998年聯合國1154決議,特別是驅趕聯合國大規模毀滅性武器調查員一事,就構成發動對伊拉克懲戒戰爭,除掉海珊的理由(Richard Perle, “Iraq, Saddam Unbound”, Present Danger, pp. 99-110, ibid.)。當這些人隨著小布希當選而進入政府後,如何解決當時沒處理的「海珊問題」,就成為他們念茲在茲的想望。

九一一事件的發生,對他們來說,一方面認為這是伊拉克問題衍生的外溢效應。因為留著海珊導致尾大不掉,美軍也因此必須留在中東,導致基地組織的壯大與恐怖主義開始以美國為目標,因此反恐問題的根源還是要去處理海珊。二方面美國為了反恐開始集結兵力攻打阿富汗,對這些人來說,這可是好不容易出現的機會,畢竟當年美國費了九牛二虎之力才有辦法集結大量兵力在中東,之後就無法再度集結軍力。因此現在為了阿富汗反恐的增兵,使他們認為既然都已在阿富汗佈下重兵,更應該趁此機會「順便」解決伊拉克問題。

對這些官員來說,所謂的伊拉克是否擁有核武並不是重點,反正在90年代已經有諸多紀錄顯示海珊「有意」發展大規模毀滅性武器,還曾驅趕聯合國調查員。因此伊拉克肯定會發展WMD是不證自明的。面對好不容易在西南亞增加了大量軍力,如不好好利用這個機會一舉解決掉伊拉克問題,就實在太浪費了。

在2002年阿富汗問題告一段落後,小布希政府基本上就在討論是否要趁此機會對伊拉克發動攻擊。並為此與反對的德、法兩國直接槓上。當小布希政府投入準備對伊拉克的戰事並展開同盟動員之際,2002年十月美國亞太助理國務卿凱利(James Kelly)就任後的首次訪問北韓,爆發了第二次北韓核武危機。據說美方聽到北韓代表說北韓已經有濃縮鈾計畫,但不是聯合國所禁止的鈽再處理之核武。可是也有人表示北韓說的是北韓「有權」展開濃縮鈾計畫,因為這不一定代表擁有核武。但不管聽到的真相如何,這個會面導致第二次北韓核武危機的出現。

對一心準備對伊拉克出兵除掉海珊的小布希政府來說,此時出現的北韓核武議題是個很厭惡的分心之舉。此時中國「適時」介入,先是在2003年四月協助讓美國─北韓─中國出現所謂的三方對話,接著同年八月在北京展開第一次「六方會談」。中國自此成為六方會談的主辦國,之後甚至變成主導國。

對美國來說,中國主辦「六方會談」處理北韓核武問題,是讓美國可以全力衝刺對伊拉克戰爭的適時之舉,之後隨著美國在伊拉克議題越陷越深,華府就更有動機將北韓議題外包給中國。即便美國知道北京無意解決北韓核武問題,但只要持續會談讓核武危機不惡化,華府也不會多講什麼。北京利用美國想專心處理對伊戰爭,不願被北韓核武問題分心的心理,藉由主導六方會談,取得了對美國的戰略議價籌碼。

之前對阿富汗的反恐戰爭,中國能做的是只是不讓美中關係惡化,避免身處會對其更不利的戰略包圍圈。但現在美國對伊拉克戰爭以及第二次北韓核武危機,卻讓中國透過主導六方會談的機會,取得對美的議價空間。

美台關係從2003以後的急轉直下不能怪反恐戰爭

因此扁政府時代的美台關係下降,實在不能怪罪反恐戰爭,是之後的對伊拉克戰爭以及北韓核武問題,使中國取得戰略上風。否則如果是反恐行動本身,台灣可以與願意提供給美國的,是比起中國可以或是願意做的更多。

有人說2002年七月阿扁總統的一邊一國論,是台美關係急轉直下的分水嶺,但當年提出一邊一國論後,固然有聽到美國資深事務官員的責難,但還沒聽到政務官員的不滿。甚至當年有為此派出官員去國外說明時,有些國家根本不把阿扁的宣示當成嚴重的一回事,還滿眼狐疑地問需要來說明什麼?但是從2003年上半年有關公投的討論,開始從諮詢性公投逐步升級,的確有包括政務官在內的美方官員表示疑慮,2003年底宣布2004總統大選綁公投的宣示,的確引發了美方的反彈。當連一向對台灣比較友好的政務官都有意見時,事務官出身者的行政系統反彈力道更是可想而知。

美國一方面是看到中國在2003年積極協助「處理」北韓核武議題,幫美國「分擔」國際維和的責任,但在此時又看到在缺乏溝通下台灣發動了公投綁大選的動作,這樣的落差自是給中國見縫插針的機會。當小布希總統於中國總理溫家寶面前,直接點名台灣領導者可能會改變現狀的行為並表示反對後,美中台關係自此大逆轉,中美更進一步接近,台美關係出現遠離。中國自此要證明的是他的行為會構成改變現狀,才會被大家認為是麻煩。相對來說,台灣變成需要證明自己的行動是維持現狀,否則還會持續被認為是麻煩。扁/民進黨政府與美關係的不合拍狀態,持續到扁卸任的2008。

如果說這段過程會給我們任何教訓,那就是外交機會還是要自己透過主動作為創造得來,上天不會平白無故提供給你。中國走出2001年底相當不利的戰略處境,就是利用美國發動對伊戰爭無暇面對北韓核武議題時,把自己變成協助美國解決問題的合作者,以此逆轉了中美關係的負面循環。

而台美關係從2001年底相當不錯,到2003年的急轉直下,正是2001年台灣積極掌握機會促進台美合作,協助美國的反恐戰爭,但2003年後當情勢因北韓核武危機而有所轉變時,沒有對此進行快速調整,在一動不如一靜的思考下,致使小誤失一再積累,導致互信出現嚴重磨損。正是在互信不足下,之後的作為一旦沒注意,就會快速演變成災難。這正是我們要特別注意的經驗教訓。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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