你住的是「村里」還是「社區」？這就是為什麼台灣需要一部「社區發展法」

文：曹晉華（目前就讀於東海大學政治學系，曾任科技部地方創生相關計畫兼任助理）

對於台灣許多民眾而言，社區（community，或譯共同體）是一個既熟悉又陌生的存在。

熟悉之處在於，大多數民眾都曾經聽過社區這個詞，但卻似乎很難解釋社區究竟是什麼，而感到陌生。其實，社區是民主參與最基礎的單位，舉凡「社區總體營造」、「長照2.0」與「地方創生」等政策，都與社區有若干直接或間接的關係。本文將由台灣目前社區發展的雙軌性談起，並針對社區發展與當代挑戰進行討論，最後指出為何台灣需要一部社區發展法。

地方創生與社區總體營造：社區發展的兩條路徑

2019年，在當時擔任行政院院長的賴清德的宣示下，地方創生政策正式啟動，並將其定義為「國家安全戰略層級的國家政策」。

地方創生主要為因應「總人口減少」、「人口過度集中大都市」，以及「城鄉發展失衡」等問題，由國家發展委員會視需要不定期召開地方創生會報，邀集地方政府、社會企業或相關單位參與。以單一鄉（鎮市區）地方創生事業的提出為例，鄉（鎮市區）公所、學研機構、社區、社團、企業皆可發起提案，而地方政府則扮演審視、協助或媒合相關資源挹注的角色。

換句話說，地方創生希望以地方為單位，藉由網絡單位的串聯而解決人口與區域發展之問題；其所關注者，並非地方或社區居民的認同意識，而是地方如何推動經濟發展。

與此同時，由文化部（原文建會）為首推動的社區總體營造仍持續進行。社區總體營造於1994年首次在台灣提出，所謂總體，包含食、衣、住、行、育、樂等面向，也就是對於人、生活與社區的「經營創造」。因此，社造的目標並非只包含設施、景點或建築等硬體的布建。它根本的精神是，希望藉由社區、跨社區居民甚至是全民的參與，達到民主治理、公共參與、社會改造之總體目標（文化部，2021）。

簡而言之，地方創生關注的層面較大，基本單位也並非侷限於社區。而是強調依地方共識與地方特色不同，因地制宜推動產業發展。而何謂地方、地方共識又如何形成，則屬於社區總體營造關注的課題。因此，台灣社區發展在政策上呈現雙軌式的發展，地方創生重視經濟與產業發展，而社造著重社區意識與社區能力的培養。在台灣特殊的歷史脈絡下，社區在不同時期被賦予不同的任務與期待。

然而，台灣的社區政策，從1994年的社區總體營造、2008年的農村再生一路走到的今日的地方創生，社區在基層民主中究竟被賦予了什麼樣的定位？在地方創生與社區總體營造的雙軌模式下，社區的角色是更加清晰、又或者依然模糊不清？

社區的發展與當代挑戰

二戰結束後，全球各地許多農村社區正處於由農業社會轉型至工業社會的階段，除了結構轉型的諸多問題之外，杜絕傳染病、脫離貧窮與社會救助更是各國社會福利部門迫在眉睫的任務，在此脈絡之下，聯合國認為社區組織能夠有效協助政府部門解決上述問題（王培勳，2002）。

而國民政府來台之後，受到聯合國的影響，台灣省政府亦於1968年頒布「社區發展工作綱要」，作為台灣推廣社區工作的法源依據。

在台灣人的生活經驗中，想到社區發展，便會聯想到社區發展協會。根據現行的《社區發展工作綱要》，社區居民係指設戶籍並居住當地之居民。在實際運作上，社區的範圍基本上等同於村或里的劃設。這是由於1994年中央政府大力推動社造，在由上而下的政策主導下，許多村里辦公室紛紛設置社區發展協會。

因此，假設筆者居住於布丁村，便有極大可能也居住於布丁社區。

在社區與村里重疊的情況下，許多民眾會對兩者產生混淆，或者以為社區係指社區大樓。然而，以村里長與社區組織的功能與角色而論，兩者仍然有相當大的不同。舉例而言，目前各級政府機關積極推動的長照2.0，便相當程度倚賴社區的角色。近年來有許多C級（巷弄長照）據點廣為設置，便是希望能夠以社區為基礎，提供長期照顧需求者與照顧者喘息的機會。在這些長照據點中，便多數是由社區發展協會設置。

除此之外，在台灣近年的許多抗爭中，也能夠看到社區組織或地方公民團體在當中扮演重要的角色。

在當代社會中，社區常常處於環境權與經濟權的折衝，是社區發展的另一挑戰。以國光石化開發案為例，以當時較靠近開發預定地、較依賴潮間帶養殖蚵仔的王功社區反對聲浪最為高漲。最終，在公民團體與地方居民組成的反汙染自救會串連下，由時任總統馬英九宣布撤案。

社區組織激烈的抗爭，其中一項原因，便是社區居民在環評過程中無法獲得充分的參與，在地知識被排除在風險決策之外，成為在制度內被噤聲的當事人。

綜觀上述，雖然村、里長亦是推動社區工作的重要助力，但他們屬於政府機關最基層的行政組織，其角色與社區組織終究有所不同。

在社區本質尚未釐清、新的社會結構問題不斷到來的情況下，僅具有命令位階的《社區發展工作綱要》似乎顯得僵化、欠缺全面。在當今的台灣社會，城鄉人口流動已成常態，許多青年人背井離鄉來到都市，或許他們戶籍仍然在出生地，但也不遺餘力地參與現居地社區事務。但由於他們必非綱要所定義的社區居民，在狹隘的地域劃分與戶籍主義下，因此而無法參與會員大會、理事會及監事會等社區發協會運作。

雖然，行政院曾於2004年提出社區營造條例草案，許多學者亦呼籲應提供社區發展明確的法制基礎，或者針對社區發展法提出修改建議，但最終皆無疾而終，而我國社區發展始終缺乏一部明確授權的母法使社區組織得以遵循。

台灣需要一部「社區發展法」

在精神與實際運作上，社區總體營造與地方創生皆存在根本性的差異。從國發會將農山漁村、中介城鎮與原鄉地區列為優先推動的三類地區，便可見得地方創生偏重經濟發展的本質。

近年來，許多歐美國家積極推動ABCD（Asset Based Community Development）模式，便是希望以社會資產為基礎，推動社區發展。事實上，台灣的地方創生也包含了相似的精神，甚至進一步將其制度化至中央部會層級。然而，在中央集權的體制之下，如何使地方賦權（empower local）與充能（promoting capabilities）恐怕才是台灣城鄉與區域發展最根本的問題。

此外，現行社區主管機關，在中央為衛生福利部。然而，如同前文所述，社區發展涵蓋經濟、環境、文化與社會服務等各個面向，未來是否應僅由衛福部或任何其他單一部門主管，也存在討論的空間。賴兩陽、吳明儒（2012）便建議，以內政部（或衛生福利部）作為社區發展法的主管機關，當涉及各目的事業主管機關職掌時，便由各該機關辦理之。

根據學者的定義，社區主義的政治參與模式，是指「具有共同歷史文化感、高度社區凝聚感、且居住在同一個地理空間的一群人，基於公益而參與公共事務，在參與過程中學習個人與團體的自我成長與管理方式，這樣的參與對於社區成員而言，既是義務也是權利」（柯于璋，2005）。

換句話說，社區的概念強調居民基於對地方的認同，而自主地參與社區公共事務。然而，台灣的社區發展由1994年至今，即將邁入第30個年頭。我們不僅期望公共參與能夠由下而上的發生，也期待各地方的經濟產業發展能夠因地制宜、適性發展。但與此同時，若社區作為一個基層治理單位，卻缺乏獲取政治經濟資源與能力的充分制度支持，那麼地方創生恐怕是被賦與了過於理想的期待。

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