保障以外︰日本年金制度的政治經濟學

作者／高樂圖（The Glocal特約作家，香港國際問題研究所研究員。）

討論亞洲地區的年金制度，少不免要提及日本國民年金制度及其改革。特別是日本年金幾乎是「富可敵國」︰近1.3兆美元的資產等同於墨西哥的國民生產總值。自1961年後日本將全民納入年金體系後，年金制度改革幾乎是每屆政府都要面對的議題。對於改革年金，日本政府並不是新手，而如何維持日本年金制度往往決定政府民望︰2004年的改革有近七成的民眾反對，而在討論改革的過程中民主黨籍副議長更一度霸佔議長席，最終也是在一片爭議聲中通過改革法案。


事實上，如何改革這個龐然大物，涉及到的不只是年金制度在日本是否能維持下去，更是日本年金制度在日本社會擔任的角色及經濟影響。近年日本出現一個新名詞「下流老人」，引進名詞的社會學家藤田孝典直言，即使是年薪400萬的中產階層，在日本老年生活也是境況堪虞︰不但自己的生活質素及醫療費用難以維持，年輕一代更因為連自己的養活不起而成為「啃老族」。「下流」的趨勢當中的原因既有個人情況，也涉及年金制度下跨代不公的問題，令年輕一代根本無法透過儲蓄及年金制度安享晚年。

日本年金制度兩重結構的演變

現時日本年金制度源於1985年的年金改革，將國民退休所得分為兩個不同保障部份︰基礎部份為「國民年金」，凡是年滿20歲並在日本定居的市民均須參與，定額供款(2016/17年度的供款額為每月16,260日元)的同時在65歲以後可以獲得定額補助(2016/17年度的年度金額為780,100日元)；第二層結構主要針對在職人士的「厚生年金」，每月入息為88,000日元以上的在職人士須將他們入息約百分之9，連同等額的僱主供款，投放到僱主安排的「厚生年金保險」(公務員則被稱為「共濟組合」)作為日後退休保障之用。當然，有部份私人企業會為特定員工購買特定的私人保險，但由於這是因企業以異，暫時按下不表。

1985年的年金改革目的，客觀的政策效果是日本國民不論受聘於企業、自僱者以及企業員工的家屬均受到年金制度的保障，但專研年金制度的一橋大學講座教授Noriyuki Takayama指出，由於1961年的國民年金制度只適用於自僱者，而這些多屬於從事漁農業等一級產業工人，因此實際上國民年金的「投保者」不多，加上戰後日本急速工業化令城市人口急速上升，令國民年金的投保者進一步萎縮，因此才出現將國民年金與厚生年金的基礎部份合併的改革方案，透過將厚生年金基礎部份納入國民年金之內，從而擴大國民年金的資產總額以應付日後年金發放的需要。而面對90年代日本經濟出現衰退及「少子化」現象加劇，2004年前首相小泉純一郎領導的日本政府提出改革，回應年金制度崩潰的問題︰一方面政府提出將提高政府對國民年金的補助，並且逐步提高僱員及僱主對厚生年金的供款比率，但另一方面這項改革也後設日本政府為年金制度的供款「封頂」的情況，發放金額也會因應日本經濟指標有所調整。

但根據經合組織(OECD)2014年的數據顯示，日本是經合組織(OECD)成員中人口老化問題最為嚴重的國家，有超過四分之一的人口為65歲以上，70歲以上人口佔百分之18.8。而按照2012年的人口推算，到2050年日本社會不單出現人口萎縮的情況，老年人口的比例更佔整體人口的百分之38.8。少子化及日本經濟問題沒有改善，要維持固定金額的退休金制度，意味著新的在職人口需要不斷提高供款比率以支持人口老化的日本社會。但Noriyuki Takayama近期的研究指出，根據日本在2014年發佈有關年金制度的報告，假如要維持2004年要求將發放金額定為標準家庭(即二人家庭並只有丈夫一人工作)月入的一半，日本年金的發放額將由現時每人每月的65,000日元，急劇下調到2043年的45,000日元，否則根本難以維持年金運作。即使今天「下流老人」情況只是開始，但假如年金制度沒有改善，最終這一代年輕人也會成為「下流老人」。

安倍改革︰進一步「自由化」是否可取？

但日本現時面對的客觀現實是，除非日本的人口結構出現根本性轉變，或是日本經濟回到70、80年代的光輝年代，否則要維持年金制度有效運作，合理的做法一是增加政府對年金的注資，二是控制發放金額。然而，上述兩點2004年的方案已經實行的政策改革，成效如何卻是有目共睹。因此，首相安倍晉三在2014年提出進一步「自由化」，嘗試引進私營化概念改革日本年金投資的管理，包括要求年金管理當局將部份投資組合轉移到國外股市及債券，並以投資新興市場或評級較低的債券以求更高回報。另一方面，安倍亦提出私人投資專才管理年金投資，例如引入農林中央銀行(Norinchukin Bank)的行政總裁Norihiro Takahashi管理年金投資，希望借助市場力量改變年金資產增長，從另一角度力求維持日本年金制度。

這兩項改革的目的本是針對官僚體系對於市場投資的惰性，畢竟從年增長而言日本年金的資產增長不足過去10年不足百分之二，相對起其他已發展國家如挪威及美國的投資至少有百分之五的增長大有不足。但安倍改革最大的問題是，假如將年金制度如日本經濟及環球經濟掛勾，一旦日本經濟沒有太大起色但同時環球經濟受到不明朗因素影響，日本年金制度的資產只會不升反跌︰環球經濟萎縮令日元成為資金的避重就輕所，日元升值直接影響日本出口，進一步打擊日本經濟影響同時影響年金制度仍是佔大多數的日本債券及股票市場價值；而環保經濟萎縮，也表明新興市場及國外投資將會出現嚴重損失，進一步影響年金資產的穩定性。

事實上，這並不是筆者自行想像的情況。根據8月日本年金管理當局提交的報告，2016年第2季年金資產投資錄得近百分之4的虧損，將2014年改革後的所有增長一掃而空。而可見的將來，英國脫歐所帶來的延後政治效應，包括來年荷蘭及法國的選舉現時均是疑歐派領先，11月美國總統大選會否有令人意外的結果，均大大增加環球經濟風險。2014年安倍將基金管理自由化，似乎為日本年金制度埋下更大的炸彈，而非良方。