全球暴力衝突爆發的背後是什麼？

文 / 歐陽永叔
根據奧斯陸和平研究所進行的烏普薩拉衝突數據計畫收集的數據分析，世界範圍內衝突的數量、強度和持續時間均達到冷戰結束前以來的最高水平。研究發現，2022年有55起活躍衝突，平均持續時間約為8至11年，較十年前平均持續7年的33起活躍衝突大幅增加。艾瑪·比爾斯和彼得·索爾茲伯里(Emma Beals and Peter Salisbury)發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<戰爭世界 : 全球暴力衝突爆發的背後是什麼？>( A World at War:What Is Behind the Global Explosion of Violent Conflict?)從歷史脈絡分析衝突爆發的背後原因。
世界人口的四分之一（20 億）生活在受衝突影響的地區
世界多個地區的暴力衝突正在加劇。除了哈馬斯 10 月 7 日對以色列的襲擊以及以色列對加薩的進攻引發了中東更廣泛戰爭的擔憂之外，敘利亞各地的暴力事件也激增，其中包括一波威脅美軍的武裝無人機襲擊駐紮在那裡。9月底，在高加索地區，阿塞拜疆佔領了有爭議的納戈爾諾-卡拉巴赫飛地，迫使大約15萬名亞美尼亞人逃離該地區的歷史家園，並為與亞美尼亞重新爆發戰爭奠定了基礎。同時，在非洲，蘇丹內戰愈演愈烈，衣索比亞又捲土重來，7月軍事接管尼日是2020年以來薩赫勒和西非地區發生的第六次政變。
儘管衝突增加，但十多年來，國際社會斡旋達成全面和平協議以結束戰爭。利比亞、蘇丹和葉門的聯合國領導或協助的政治進程已經陷入停滯或崩潰。埃塞俄比亞、以色列和緬甸等國看似凍結的衝突正以驚人的速度解凍。隨著俄羅斯入侵烏克蘭，原本享有數十年相對和平穩定的歐洲甚至再度出現高強度衝突。隨著戰爭的蔓延，人類的動亂也達到了創紀錄的水準。2022 年，世界人口的四分之一（20 億）生活在受衝突影響的地區。到 2023 年初，全球被迫流離失所的人數達到創紀錄的 1.08 億人。
迫切需要一種解決和管理衝突及其影響的新方法
迄今為止，歐盟成員國、英國和美國在冷戰後為和平建設投入了大量資金，他們的國際反應一​​直是把「和平」的目標從衝突中轉移出來。但中東和其他地區發生的事件提醒人們，衝突的管理只能持續很久。隨著世界各地戰火不斷，衝突的根源仍未解決，傳統的和平建設和發展工具看起來越來越無效。結果是援助費用增加，難民流離失所，分裂的社會繼續遭受苦難。迫切需要一種解決和管理衝突及其影響的新方法。
烏普薩拉衝突資料計畫發現，全球衝突總數在 1990 年至 2007 年期間有所下降，但在 2010 年開始上升。 內戰和國家間戰爭的數量及其造成的死亡人數目前處於 20 世紀 80 年代中期以來的最高水平，聯合國在一月份宣布，全球暴力衝突的數量達到了二戰結束以來的最高水平二．停止的戰爭在一年內重新爆發的可能性越來越大，平均每年大約發生五次。
複雜的多方衝突成為常態
由於多種原因，戰爭變得越來越普遍，並且難以結束。一是衝突性質的變化。二十一世紀的戰爭往往是在致力於不同事業的國家和武裝團體之間進行，這些團體擁有相對先進的武器和其他形式的技術，以及從自然資源和犯罪活動中賺取的金錢。蘇聯解體後，複雜的多方衝突成為常態，這消除了塑造許多早期戰爭的西蘇競爭的二元組織原則。最近，衝突也變得日益國際化。俄羅斯、沙烏地阿拉伯、土耳其、阿拉伯聯合大公國和美國等國家經常間接或直接捲入對外戰爭，中東和非洲衝突中的情況屢見不鮮。衝突中涉及的本地和國際各方越多，結束衝突就越困難。
聯合國曾經是衝突的主要調解者，現已被邊緣化。聯合國影響力的喪失是由地緣政治競爭造成的，地緣政治競爭導致了強國的分裂。聯合國安理會尤其受到這些力量的影響。由於美國、俄羅斯和中國之間日益激烈的國際競爭以及國際政治日益交易化的方式所困擾，它已經失靈了。安理會陷入僵局意味著聯合國既無法對戰爭罪行或侵略行為提供解決方案，也無法對其進行譴責。安理會授權的維和和過渡小組越來越少，而且往往是短暫的，聯合國特使、維和人員和其他官員越來越缺乏對衝突各方的影響力和信譽。例如，今年六月，由於政府和特派團之間的緊張關係，包括對他們的角色和任務的分歧，馬利尋求撤出長達十年的聯合國維和存在。據報道，蘇丹的敵對軍閥甚至拒絕與該國的聯合國特使沃爾克·佩爾特斯交談，直到他於九月辭職。聯合國維和事務負責人讓-皮埃爾·拉克魯瓦表示，安理會內部的分歧意味著聯合國特派團不再能夠實現「維和行動的最終目標」——制定持久的政治解決方案——而必須滿足於“中間目標”，例如“維持停火”。
人們的注意力已經轉向處理衝突的後果
美國和歐洲的許多高層政策制定者越來越被一系列全球危機和新的政策優先事項（包括俄羅斯對歐洲的侵略和自信的中國）所壓垮，他們認為軍事干預或在廣泛的衝突中投入大量政治資本的價值有限他們認為這沒有什麼戰略意義。相反，人們的注意力已經轉向處理衝突的後果——特別是難民潮以及毒品和武器的跨境走私——而不是原因。
面對這一系列挑戰，聯合國官員和曾經大力支持和平的西方國家（主要是法國和德國領導的歐盟成員國以及英國和美國）對可能性的看法正在改變。一位在國際和平進程上工作了數十年的前聯合國官員指出，調解的眾多障礙使得結束現代衝突「幾乎不可能」。實際上，今天聯合國的干預往往有助於緩和衝突，或者在最好的情況下，啟動一個很少有人期望能夠發揮作用的脆弱的政治進程。私下里，許多經驗豐富的調解員和政策官員認為，許多國際調解努力的野心默認僅限於旨在實現短期緩和或有限目標的雙邊交易，例如允許烏克蘭穀物通過黑海的2022年協議海。聯合國調解員在談判中被邊緣化，並且缺乏可以發揮重要作用的廣泛和平協議和政治過渡，因此失去了大部分存在的理由。大多數其他建設和平工具——包括包容性政治對話、問責制、過渡時期司法和安全部門改革——如果沒有政治進程作為支撐，就無法取得成功。
處於「沒有戰爭，沒有和平」的不確定狀態
在其他地方，許多西方外交官的願望已悄悄轉向追求或支持遏制或緩和局勢，避免尋求和平、可持續的衝突解決方案。美國努力將旨在實現阿拉伯與以色列關係正常化的《亞伯拉罕協議》描述為“和平進程”，突顯了這一變化。這些協議實際上未能解決以色列-巴勒斯坦衝突的驅動因素，這一點在以色列-哈馬斯戰爭中已經變得非常明顯。
在中東和北非，國際社會對長期解決方案的期望尤其低。葉門內戰現階段在胡塞武裝（2014 年奪取首都引發衝突）與沙烏地阿拉伯（2015 年出手干預將其驅逐）之間進行談判後已趨於接近停止狀態。但聯合國和胡塞武裝國內競爭對手被排除在談判之外，達成有意義的政治解決方案的可能性似乎很低。許多葉門人，包括資深研究員納德瓦·道薩裡（Nadwa al-Dawsari）預計，如果胡塞武裝與沙特之間的渠道仍然是主要談判軌道，那麼要嘛遲早會恢復戰鬥，要嘛繼續處於「沒有戰爭，沒有和平」的不確定狀態。
中東「今天比二十年來更加平靜」？
由於談判缺乏進展，敘利亞所謂的凍結衝突也出現了暴力和不穩定的令人震驚但可預見的上升。一方面，由約旦、沙烏地阿拉伯、伊拉克、埃及和阿拉伯 聯盟組成的阿拉伯聯絡委員會與敘利亞政府之間的談判陷入僵局。同時，聯合國主導的敘利亞和平進程與衝突的驅動因素無關。它正在追求有限的目標，包括由一個已經 18 個月沒有開會的委員會起草新憲法，以及由聯合國領導的尚未開始的進程，旨在建立敘利亞和阿拉伯聯絡組織之間的相互信任委員會、法國、德國、英國和美國。這一進程在很大程度上脫離了當前的政治和軍事發展，包括最近全國各地暴力事件的激增。
直到最近，一些國際官員似乎還認為結束戰鬥是個足夠好的目標。9月下旬，美國國家安全顧問傑克·沙利文稱讚拜登政府的外交政策是真誠的，聲稱中東「今天比二十年來更加平靜」。但在他發表上述言論一週後，哈馬斯在以色列發動了殘酷襲擊，以色列在加薩持續進行軍事反應，以及敘利亞各地暴力事件激增，都顯示了遏制的局限性。
一旦衝突降級，注意力往往會轉移到其他地方
遏制並不能解決衝突，需要積極管理。這意味著積極努力解決不滿、平息暴力、推動談判並採取行動應對日益加劇的 不穩定或突發事件。雖然減少暴力是一個明智的初始目標，但一旦衝突降級，注意力往往會轉移到其他地方。因此，很容易錯過戰鬥即將重新開始的警告信號。當武裝行為者或政權在和平進程失敗後或政治過渡期間繼續控制時，這是一個特殊的問題。如果不對過去的不當行為負責，這些團體就會隨意重複暴力。因此，蘇丹將軍們似乎相信，他們不會被聯合國、其國際支持者（特別是沙特阿拉伯和阿聯酋）或參與支持過渡進程的國家（包括挪威、英國）追究責任。 ，和美國）當他們四月份開始互相爭鬥時。駐紮在首都的蘇丹活動人士和外交官正確地指出，他們曾多次警告說，自 2019 年軍事政變以來統治該國的人們正在為彼此之間的戰爭做準備。但這些警告在包括華盛頓在內的西方國家首都要么被駁回，要么被淡化，部分原因是尚未爆發衝突，官員們並不將蘇丹視為優先事項。
人道援助常常成為處理未解決衝突的靈丹妙藥
地區參與者以及西方外交官和分析師長期以來一直認為加薩和西岸的現狀是不可持續的。但國際社會的注意力已經集中在其他地方。川普政府領導的地區正常化努力在以色列與巴林和阿聯酋等前阿拉伯對手之間建立了聯繫。《亞伯拉罕協議》得到了拜登政府的支持，拜登政府大力推動以色列與沙烏地阿拉伯達成協議。但這些努力完全未能解決巴以衝突的驅動因素。儘管如此，在以色列和哈馬斯之間的戰爭升級之際，包括國務卿安東尼·布林肯在內的美國官員宣稱，華盛頓仍然希望繼續進行以色列與沙烏地阿拉伯的正常化談判。
人道援助常常成為處理未解決衝突的靈丹妙藥。以敘利亞為例，戰爭開始 12 年後，聯合國2023 年的援助資金請求包括用於該國境內計畫的 48.1 億美元和用於支持難民的 57 億美元。蘇丹和緬甸也花費了類似的資金，這兩個國家都遭受衝突，聯合國政治特使職位空缺，而且沒有明顯的和平進程。暴力活動有增無減，平民只能靠微薄的援助維持生計──在他們能夠到達的地區。隨著衝突數量的增加，援助的價格不斷上漲。
4.06 億人中，87%高度衝突的國家，83%在長期危機中
捐助者無法跟上日益增長的戰爭成本。2012 年至 2018 年間，援助呼籲資金平均年增 10%，但隨後逐漸減少。然而，聯合國的資金呼籲持續增加，從 2013 年至今，數量翻了兩番。2022 年，需要人道援助的 4.06 億人中，87% 的人生活在高度衝突的國家，83% 的人生活在長期危機中。
在這種情況下，援助不可能是唯一的答案。難民返回需要當地動態發生根本性轉變，使那些逃離暴力和迫害的人能夠安全返回家園、獲得財產並不受歧視地重新融入社會。同時，衝突後司法和發展需要適當的政府進行管理，這些政府願意解決衝突期間犯下的違法行為，並提供沒有歧視的充分治理，以促進創造一個打擊腐敗和非法活動的富有成效的經濟環境。地方主導的和平建設要彌合衝突造成的社會裂痕，需要公民空間來進行對話、解決不滿並確保包容性的決策和治理。
和平締造者有福了
世界正處於一個轉折點，仍然有可能激發人們對解決衝突的新方法的支持。為了實現這一目標，需要政治家、商界領袖、聯合國、和平建設者和當地社區組成的廣泛聯盟發揮創造性和勇敢的領導力，並懷有新的締造和平的雄心壯志。如果不渴望也不重視永續和平，就很容易接受最不壞的結果，而忘記這樣做所付出的巨大人力和資源代價。
首先，任何恢復二十一世紀和平的努力都需要強大國家，主要是美國和聯合國安理會其他常任理事國的政治意願。聯合國秘書長 安東尼奧·古特雷斯在其最近發布的政策簡報《和平新議程》中明確提出了這一點，該願景將確保和平和維護國際規範的責任交給各個國家，而不是由其他國家承擔。多邊體系。如果那些聲稱相信基於規則的秩序的政府——包括布魯塞爾、倫敦和華盛頓的政府——願意維護國際法律和規範，那麼未來可能會有一些希望。但如果他們不這麼做，那麼當前的逐底競爭肯定會繼續下去。
授權衝突各方在槍聲平息後創造可持續的和平
更準確地提及「和平」的語言可能會幫助這些政府重新投入爭取和平的鬥爭。將停火談判描述為“和平進程”，就好像和平指日可待，而不是幾年或幾十年之後，這常常導致早期聲稱和平的實現只是因為槍聲暫時平息了。這種誤解會導致脫離。區分衝突管理、衝突解決和和平建設各個階段的新的、更準確的框架，以及對下一階段進展前景的更誠實的描述，將導致對可能性和實際情況的更誠實的描述——或者道德上可接受的。特別是，這種新的語言方法將有助於建立對短期、中期和長期目標的現實期望。它還將防止人們常見的急於宣布成功的做法，這種做法會破壞許多和平進程的持續進行。
最重要的是，需要一種新的調解方法。 冷戰後時期，正式的和平建設進程和實踐得到了擴展和專業化，它們假定或需要動力——包括地緣政治合作以及成功的和平解決和政治過渡——但這些動力已不復存在。 當今世界是由地緣政治競爭所決定的，並且需要一些非常不同的東西。為了應對這些挑戰，調解員必須變得更具創造力和協作性。他們必須成為自己事業的倡導者，為公眾提供和平的理由，他們必須獲得外交支持並與包括民間社會在內的各種團體接觸。特別是，調解人必須與當地和平建設者密切合作並賦予他們權力，吸收當地知識並讓關鍵參與者參與和平進程，而和平進程絕不能再尋求維持現狀的權力動態。調解人還必須與地區集團密切合作，有時為地區集團提供支持，在支持雙邊談判方面發揮更大作用，並授權衝突各方在槍聲平息後創造可持續的和平。
同時，那些尋求和平的人需要與非傳統行為者接觸——中等強國、人道組織和私部門的行為者。這些夥伴關係應利用環境、社會和公司治理議程的潛力，為私營部門在支持和平方面發揮作用，打造地緣政治合作的新模式，並利用援助來支持和平，而不是替代和平。 。這些都是很大的要求。但它們也是建立永續和平、制止衝突擴散以及不僅僅是暫時平息暴力的基本要求。