兩岸「一中」政治架構倒塌後，該如何管控台海戰爭風險？

文：蔡政修（靜宜大學大眾傳播學系副教授）

「一個中國」一直是兩岸關係的基礎政治架構，即使各方缺乏共識。在台灣，承襲自1946年在兩岸同時頒行的中華民國憲法，經歷多次修憲仍維持「一中兩區」的法律架構。

在中國大陸，1950年韓戰爆發後中共強調「一個中國原則」（世界上只有一個中國，台灣是中華人民共和國的一部分）作為與各國建立外交關係的準則。美國則採取「一中政策」，在1978年的建交公報中「承認」中華人民共和國為中國的唯一合法政府，但僅表示「認識到」北京認為「世上只有一個中國，台灣是中國的一部份」的立場。

鑒於中共對「一個中國原則」的堅持，台灣海基會依據1992年兩會達成所謂「一中各表」的共識，於1993年及1998年舉行了兩次「辜汪會晤」；2008年馬政府上台到2013年又基於「九二共識、一中各表」與對岸簽署了23項協議；直到2014年太陽花學運爆發才中斷「一中」架構下的兩岸事務性協商。

從蔡英文到賴清德的變化

在學運引發的政治社會效應下上台的民進黨總統蔡英文在2016年的就職演說中繼續強調：「將依據憲法及兩岸人民關係條例處理兩岸事務」。由於「兩岸人民關係條例」是根據中華民國憲法增修條文於1992年公布實施的，而憲法增修條文前言為「因應國家統一前之需要」，因此法律上兩岸關係仍維持「一國兩區」的框架。

然而也是從蔡英文開始，兩岸都以切香腸的方式在一中概念下推進自己的立場，導致原本還能求同存異的兩岸論述空間越來越小。

如蔡英文在2019年1月1日的新年談話提出兩岸關係的「四個必須」——「必須正視中華民國台灣存在的事實；必須尊重兩千三百萬人民對自由民主的堅持；必須以和平對等的方式來處理我們之間的歧異；必須是政府或是政府所授權的公權力的機構坐下來談。」

「四個必需」實際上訴求兩岸以「國對國」的關係、「政府對政府」的方式進行協商，打破馬政府以「各表」包裝的「一中」框架，以及透過民間白手套互動的「互不否認」模式。該年雙十國慶蔡英文又刻意把中華民國與台灣等同，表示：「『中華民國台灣』是整個社會最大的共識」；在2021年雙十國慶又提出「中華民國台灣的前途必須遵循全體台灣人民的意志」。

相關談話顯示蔡政府定義兩岸關係實際上是「中華民國台灣VS中華人民共和國中國大陸」，導致兩岸「一中」架構岌岌可危。

相對地，習近平在2019年1月2日《告台灣同胞書》發表40週年紀念會上將「九二共識」定調為：「在「一個中國原則」基礎上達成『海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一』的九二共識」。如若如此，台灣接受九二共識等於接受北京版本的「一個中國原則」。於是兩岸關係的一中結構便在台灣日益走向兩國、中國大陸日益走向一國（中華人民共和國）」的拉扯下搖搖欲墜，最終在中華民國第十六任總統賴清德的就職演說中應聲倒下。

在2024年的520就職演說中，賴表示新政府將秉持「四個堅持」維持現狀。「四個堅持」源於蔡的「四個必須」，但不同於蔡英文的就職演說宣示「依據憲法及兩岸人民關係條例處理兩岸事務」，並且在歷次國慶演說中稱對岸為「中國大陸」；賴直接把「台灣」與「中國」並舉，「呼籲中國，停止對台灣文攻武嚇」，警告「即使全盤接受中國的主張......中國併吞台灣的企圖並不會消失。」強調「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」。

而賴的「兩國論」事實上是「一中一台」。如賴在演說中表示，「中華民國台灣是一個主權獨立的國家、主權在民。」「台灣自從總統直選以來，已經成為全球最蓬勃發展的民主國家之一。」「中華民國台灣的未來由兩千三百萬人民共同決定。」「無論是中華民國、中華民國台灣，或是台灣，皆是我們自己或國際友人稱呼我們國家的名稱......」「邀請每一位國人......為孕育你我的母親台灣喝采......讓她成為國際上令人尊敬的偉大國家！」

美國與中國如何看待

對於賴清德的演說，美國國務院廿日表示「歡迎」賴總統提到維持台海的和平穩定與現狀；重申美國的「一個中國」政策沒有改變，不支持台獨，反對兩岸任一方片面改變現狀，希望以兩岸人民都能接受的方式和平解決兩岸歧見。顯然，美國並不認為賴清德的「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」的說法與其「一個中國政策」牴觸，或構成「片面改變現狀」。

理由是，美國的「一個中國政策」是認知兩岸的中國政府都認為只有一個中國，美國和其中一個政府維持邦交關係並不意味「否定」另一方的主權。

如1972年上海公報美國表示，「認識到海峽兩邊的中國人都認為只有一個中國」；1978年美國與中共建交，代表美國承認中華人民共和國政府是在中國大陸地區擁有主權的中國政府，對沒有邦交的中華民國政府，美國依據台灣關係法提供防禦性武器，這相當於承認中華民國政府對台灣擁有合法的管轄權，即使沒有給予主權的承認。

其次，賴清德延續蔡英文「中華民國台灣」的論述以及《台灣前途決議文》的精神，認為依照「人民主權」的原則，「中華民國台灣」或台灣，從總統直選以來已經是一個事實獨立的國家，毋須再獨立一次。

如決議文指出：「台灣固然依憲法稱為中華民國，但與中華人民共和國互不隸屬；任何有關獨立現狀的更動，都必須經由台灣全體住民以公民投票的方式決定。」對美國而言，「維持兩岸和平現狀」才是美國「一個中國政策」的核心；在與中國正式撕破臉之前，美國的兩岸政策仍將維持「一個中國」的框架，包含「不支持台灣獨立」。

早在2002年8月3日，陳總統向世界台灣同鄉會致詞表示：「台灣跟對岸中國一邊一國，要分清楚。」「要認真思考公民投票立法的重要性和迫切性」。美國國家安全會議麥考曼（Sean McCormack）8月7日回應稱，美國對兩岸的「一個中國政策」不變，不支持台灣獨立。

2004年11月布希連任美國總統，10日國務院聲明美國的兩岸政策立場為：「美國信守一個中國政策……..我們反對任一方片面改變現狀之任何努力，我們不支持台灣獨立。」賴清德主張「中華民國台灣是一個主權獨立的國家」、「中華民國與中華人民共和國互不隸屬」等說法因未涉及修改中華民國憲法，表面上仍未脫離美國「一個中國政策」的框架。

然而對北京而言，台灣與美國的作法都是弱化「一個中國原則」的切香腸行為。北京企圖採取單方面的做法漸進突破兩岸關係現狀對自己有利，具體來說就是擴大對台灣海空區域與人民的管轄範圍。

在擴大海空域管轄方面，中國民航局今年1月30日宣布從2月1日起取消M503航線自北向南飛行偏置，並啟用連接M503航線的W122、W123銜接航線由西向東飛行，使航線更靠近海峽中線。2024年2月14日金門快艇事件後，中國大陸方面從2月18日起在相關海域發起所謂「常態化執法巡查行動」。之後解放軍也加強所謂「聯合戰備警巡」，在台灣海峽組織各式飛機與船艦進行聯合巡弋。

在總統賴清德即將就職之前，中國大陸機艦便加強擾台。路透社報導自4月下旬以來，愈來愈多中共軍艦與軍機擾台，且逼近台灣灘岸24海里的鄰接海域。賴總統就職剛滿三天，解放軍在5月23日又宣布在台灣周邊開展為期兩天的「聯合利劍─2024A」演習，演練「聯合海空戰備警巡」等科目，並強調這是「對台獨分裂勢力謀獨行徑的有力懲戒，對外部勢力干涉挑釁的嚴重警告」。

在擴大屬人管轄權方面，2016年北京曾強行將肯亞電信詐騙案的台灣嫌犯押解回中國大陸，開啟兩岸搶人大作戰。然而以前僅針對台灣人涉及中國大陸人民的詐騙案，現在中國大陸還試圖將基於「一個中國原則」的法律管轄權擴張到一般台灣人民，將台灣的法律地位「香港化」。

2024年5月15日上午，國台辦宣布將推出「懲『獨』法律措施」，並表示台灣五位名嘴因蓄意編造有關中國大陸的虛假訊息，「損害國家榮譽和利益」，將對這五位名嘴與家屬進行「懲戒」。這是對岸首度針對台灣民間名嘴的言論宣布制裁，以彰顯「輿論不是法外之地」。

未來如果中國大陸不斷擴張反獨的法律解釋，一般台灣人若做出中國大陸所謂「損害國家榮譽和利益的言行」，在台灣法律地位香港化的實踐下也可能獲罪。

名存實亡的「一中」架構

事態發展顯示，兩岸關係的「一個中國」架構可能無法修補。對中華民國而言，作為兩岸事務性協商基礎的「九二共識」原本只是兩岸對所謂「一個中國」看法的各自表述。

習近平將九二共識等同於兩岸在「一個中國原則」下追求統一的共識，這是中華民國憲法所不容許的。而賴將兩岸視為兩國亦非依據憲法，而是「人民主權」原則的引申──中華民國主權屬於具有中華民國國籍的台灣人民，中國大陸人民無中華民國國籍故非其國民。

此一見解，前經行政院2023年5月25日對國籍法的函釋（院臺法長字第1121023848號）所支持。結果就是，中華民國憲法的領土（屬地）管轄被國民（屬人）管轄所虛化，兩岸也由「一中兩區」質變為兩個國家的關係；這或許也是賴清德就職演說不提「兩岸人民關係條例」的原因。

可以說，兩岸關係的「一中」架構即使沒有全然崩潰，也已經名存實亡；要雙方政府重回馬政府時期的「九二共識、一中各表」既不可能，也不現實。

過去兩岸關係的一中架構是由於彼此的憲法都主張一個中國，而做出相互涵蓋領土與人民的主權宣稱。但做宣稱的政府終究是兩個不同的主體，所根據的憲法不同、民意基礎不同、統治地域也不相同。就算台灣真的回到「一中各表」的立場，也會因為兩個政治實體對等分治、互不代表，或各自代表中國，而在國際關係上形成「兩個中國」的現實。

在兩岸關係層次，如果雙方對自己的身分繼續各說各話（各自表述）而無法相互肯定，最多互不否認，那麼雙方永遠不可能就高度政治性的議題進行對話。兩岸至少要相互承認對方在其控制的領土上是擁有合法管轄權的政治實體，才能進入正式的政治談判，並使談判結果合法化。

要言之，「一個中國」本來就是不穩定的、互為主觀性的產物，而非根據客觀的政治現實。當社會觀念的結構改變，政治結構隨之調整，實屬必然。如今最重要的問題是，兩岸「一中」政治架構倒塌後如何控管台海戰爭風險。

首先，既然兩岸關係的「一中」結構已經坍塌，空有其名的「一中」仍發揮著讓中共有理由不打台灣，以及美國可以用維持現狀為名出兵台海的作用，也算是崩而不潰。

其次，面對解放軍隨時由訓轉戰的恣意舉動，台灣方面必須讓中共覺得發動戰爭得不償失，從而阻止戰事真的發生。在政治上，台灣可以表態，一旦戰爭兩岸就是敵對關係甚至交戰國的關係，將造成兩岸關係徹底質變。美國也可以暗示，一旦對台採取非和平手段，考慮依台灣關係法與北京斷交。

美中斷交並非不可想象。《台灣關係法》第二條第二項第三款「表明美國決定和『中華人民共和國』建立外交關係之舉，是基於台灣的前途將以和平方式決定的期望。」相當程度上說明了如果中共對台動武，美國不是沒有可能與中共斷絕邦交。

今年4月29日美國國務院亞太副助卿藍墨客（Mark Baxter Lambert）在華府智庫「德國馬歇爾基金會」的會議中清楚說明美國對排除中華民國的聯大第2758號決議案的立場，包括該決議案沒有聲明台灣是中華人民共和國的一部分；沒有明確授權北京在聯合國體系中代表台灣；不妨礙台灣有意義地參與聯合國體系和其它多邊論壇；不影響各國對臺關係的主權選擇等。

雖然美國對2758號決議的表態主要是針對台灣參與聯合國專門機構如世界衛生組織的問題，相關言論也顯示美國已經在法律層面進行準備，以便在美中發生激烈衝突的情況跟台灣復交，即便有2758號決議的存在。

軍事上，台灣除了強化自我防衛力量，也要設立由實力支持的紅線，並讓這道紅線成為中共的自我克制線。

目前看起來中國大陸走的是戰爭邊緣策略，對台灣步步進逼，希望透過灰色行動如「常態化執法巡查行動」、「聯合海空戰備警巡」漸進達成政治目的，使得戰爭與非戰爭的界線變得模糊。

分析中國大陸對台施壓的行動仍有其界限，就是不能引發美中直接軍事對抗，導致美國與中國斷交，並觸發日、菲、澳等美國盟邦聯合軍事行動。因此台灣與美國有必要把紅線畫出來，否則將鼓勵中共得寸進尺。如台灣可以宣稱有權擊落未經允許進入領空的飛行器，也會強勢驅離進入領海的船舶，並且對可能造成巨大軍事、經濟風險的軍事行動採取必要因應措施，不限於軍事上的。

在民間交流部分，在中國大陸所謂的「反獨法」頒布後，如果台灣人民會因為認為兩岸是兩個國家而在中國大陸被逮捕，兩岸旅遊就不應該開放，以免台灣人民的人身安全陷於危險。

展望未來，兩岸關係如走鋼索。政治上，中國大陸會繼續觀察賴清德實際的作為決定如何應對。台灣的策略應該是避免正面衝突，維持「一個中國」架構崩而不潰，確保解放軍在台海打不贏，同時與美國以及友我國家合作，劃下可行的政治、經濟與社會紅線，才能有效控管台海戰爭風險，阻止對岸開啟戰爭。

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