公投史上的獨裁者

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(本報系資料照片)
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公民投票制度起源於古希臘、羅馬,瑞士從19世紀中葉啟用到現在、樂此不疲,美國則在進入20世紀百年來方興未艾。民進黨原本倡議公投,在戒嚴時代不能談台獨,公民投票及民族自決成為潛台詞。針對即將來臨的四大公投案,蔡英文政府忐忑不安,對於公投有諸多謬論,甚至於惡意醜化為民粹主義。

西方民主國家對於公投並不陌生,除了針對政府施政(複決)或立法不足(創制),重大議題往往交由百姓議決以示慎重(譬如徵兵),更不用說牽涉憲改或主權議題,特別是加入歐盟及相關條約必須強制公投。瑞士是弱幹強枝的聯邦國家,偏好直接民主,大小議題都要公投,譬如禁用農藥。

公投的議題包括主權、憲改、道德及其他公共政策,譬如食品標示,而美國在百年前就有反人造奶油的公投。外交部長吳釗燮指食安要用科學證據,而公投是反智、民粹。試問,只有6個人體實驗,Codex違反慣例強制投票,69比67,究竟是政治還是科學?歐盟幫百姓把關,當然不用公投,難道也是反智?

除非總統制之下的朝小野大,政府主導國會立法不是問題;民間或在野黨發動的公投,通常是表達對於政府施政或裹足不前的不滿,甚至抗議朝野政黨沆瀣一氣。因此,公投是人民透過直接選舉來約制政客、補政黨政治之不足,絕非破壞代議政治。民進黨刻意運作為政黨對決、抗中保台,低估選民的自主判斷。

就歐美民主國家的經驗來看,在公投成案以後,大體會看半年內是否有各級選舉可以綁在一起。美國每到兩年一次的全國性選舉,由州到地方都可以看到形形色色的公投,不見公投妨礙選舉的怨言。義大利因為政黨政治不彰勞煩百姓公投,通常是盡量綁選舉,有時候公投7-8案甚至12案,技術不是問題。

執政黨趨吉避凶,公投的時機就有玄機,特別是不孚人望的政府會盡量讓公投與選舉脫鉤,免得被公投拖垮,也就是擔心百姓把公投當作不信任投票。當然,執政黨有時候也會在民氣可用之際主動出擊,透過策略性的公投來修理在野黨,這時候,短期內未必有選舉可以方便加掛。

民進黨在2018年的九合一地方選舉重挫,怪罪公投綁大選(全國性選舉),因此挾國會的優勢,強制將公投與全國性選舉脫鉤,規定只能在非選舉年的8月舉辦公投。這樣的作法,違反一般對於公投日期安排的理論,也就是希望儘量能夠掛選舉,以便提高投票率、來增加公投結果的正當性。

有學者舉瑞士的經驗,以公投的投票率高於大選來反對同步舉行。那是因為瑞士為多元族群國家,政府安排有固定的公式,聯邦政權轉移無傷大雅,重大政策往往訴諸公投。或曰公投頻繁可能會步義大利政局紛亂的後塵,那是倒果為因,事實上是國會功能不彰,老百姓幸好手中還有公投最後一項防衛性的武器。

公投在歷史上不乏淪為獨裁者的工具,包括拿破崙、希特勒及佛朗哥,然而,法國戰後苦於阿爾及利亞的去留,終究戴高樂同意公投決定前途,傳為佳話。究竟公投是民主參與、還是民粹動員,端賴人民的自主判斷,總不能在野時搖旗吶喊、一旦執政視為毒蛇猛獸。小英不該帶頭使壞反公投、反民主、反智。

(作者為東華大學民族事務暨發展學系教授)