Yahoo奇摩新聞 公正轉型悄然降臨，青年原力已然覺醒
⊙譚偉恩
壹、前言
美國夏威夷州茂宜島野火之災損失慘重，日前官方證實罹難已超過110人，且多數為70歲上下的年長者。西班牙迪尼利夫島野火之災則是迫使數千人撤離，近期官方發佈新聞指出，高達3,200公頃左右的土地淪為焦土。加拿大英屬哥倫比亞省多處野火肆虐，省政府表示已對35,000位居民下達疏散令，另有3萬人處於高度警戒狀態。
上述三起關於野火的新聞是近幾年全球暖化加劇下，歐美地區異常高溫結合熱浪及乾旱所致的「人禍型天災」。身為地球一份子，台灣自也無法逸脫全球暖化的衝擊，2022年國有林地火災件數逾90件，森林受損面積將近95公頃。值得注意的是，有半數以上的火災事件肇因於民眾在森林附近的私有土地上燃燒農業廢棄物，因此同樣屬於「人禍型天災」。
值得注意的是，已有針對野火的科學研究指出，全球暖化造成的極端氣候會在一定程度上妨礙火災後受創林地的復原。根據對林火地點生長的樹苗和災區附近未受林火破壞的樹苗進行生長情況之比較，科學家發現野火災害結束之後，樹苗再生的比例明顯降低約1／2。對此，國家在因應全球暖化和極端氣候時顯然要承擔更為積極的角色，而非被動地在災害事件發生後去進行疏散與救援。
美國蒙他拿州在今年6月中旬有一場引起全球關注的環境訴訟，16位青年控訴州政府漠視氣候變遷並疏於有效治理，違反該州憲法中保障現在與未來人類世代擁有乾淨暨健康環境之義務。這起司法案件極具指標意義，因為它的裁判背後反映出地方政府不負責任地推動化石燃料產業是悖於法律的；同時，青年世代具有法律上的權利去要求國家機關履行環境永續之責任。簡言之，氣候正義（climate justice）的概念已開始在覺醒青年的手中一點一滴被具體落實。
提及氣候正義就無法不論及公正轉型（just transition）；此兩者的關係至為緊密。一方面，氣候變遷的影響和衝擊正在全球各地接續顯現；一方面，氣候變遷的風險和實害並未均衡地在各個群體間被承擔。鑑此，每個國家因應氣候變遷的政策會影響個人及群體對於正義（justice）和平等（equality）的判定。在這樣的背景下，氣候正義和公正轉型的核心思考是體現脆弱群體（vulnerable groups）在國家氣候調適（adaptation）與緩解（mitigation）政策下承受的不公平，然後以具有衡平性的措施對這些群體受到衝擊之權益加以修補。公平轉型因此是一種政策框架，用於幫助國家在追求環境永續和去碳化經濟的過程裡，不再加劇社會中既有之各種不平等，是一種落實氣候正義的行動指南和原則。
貳、淨零、去碳化和公正轉型
當排碳在經濟活動上變成一種需要計價與付費的行為時，淨零（net-zero）與去碳化（decarbonization）就成為具有供需商機之活動。然而，更重要的是，我們要看到碳排在人類經濟行為中的「成本」，以及這個成本在時間中的變化，如果未來一個人或一間公司的碳排成本會變得越來越高，那麼對於台灣的政府和人民來說，淨零意謂著什麼？同時，又該著手準備些什麼來迎接去碳化的經濟？
在努力實現淨零排放目標的過程中，許多需求皆會發生轉變，進而引起一些既有生產模式的消退或沒落，同時催生出新的產業和低碳商品。基本上，這樣的轉變將以兩大模式影響人類社會目前的經濟活動。首先，降低碳排量的財政支出將明顯增加，無論是公部門或私部門皆然。其次，高碳排的工作機會將逐漸縮減，而低碳排的就業市場會迅速擴張，但在縮減與擴張的轉換之間存在許多不平等的問題。
自工業革命以來，人類的經濟活動過度依循效率至上與獲益最大的原則，導致資源極速消耗，致使地球溫室效應日益嚴重。許多行為，像是伐林進行都市化、密集化的畜牧生產、大量使用石油、煤炭和天然氣等化石燃料，造成人為溫室氣體被大量排放到大氣中，從而引發全球暖化。現在，全球年均溫的增幅速率已達到威脅人類及許多物種生存安全的強度，倘若不立即加以控制，全球暖化的結果必然是災難性的。
事實上，地球現在已經頻受熱浪與寒潮的衝擊，冰川消融的速度越來越快，洪水與乾旱的強度也不斷加劇。為了因應這些極端氣候，《巴黎協定》（Paris Agreement）承繼《京都議定書》（Kyoto Protocol），在共同但有區別的責任基礎上，置入各國自主決定的碳排管理機制，作為全球合作治理氣候變遷的努力。《巴黎協定》在2015年12月12日的全球氣候談判會議中獲得通過，並於隔年11月4日生效。自此協定生效之後，越來越多國家設定了自己的碳中立（carbon neutral）目標。
在上述去碳化的基礎上，國家將進一步追求減少和抵銷二氧化碳以外其它的人為溫室氣體，讓自己的溫室氣體總排量逐漸趨近於零。台灣在2021年時，由總統蔡英文正式宣佈以2050年作為達成淨零排放的目標時點。國家發展委員會旋即於隔年提出「台灣2050淨零排放路徑」，詳列十二項關鍵策略，並於之後陸續與政府各部會研擬中長期的執行計畫。隨著2023年《氣候變遷因應法》的生效，上述「淨零排放」的國家目標已正式法制化，台灣未來的經濟發展模式將由碳經濟時代正式轉向淨零的新典範。
然而，所有的去碳化政策都會產生一定的「損失」，即便它最終之目的是讓人類的經濟發展與地球生態之間盡可能和諧。進一步說，去碳化會衝擊到人們現有的就業機會、生產方式和消費行為。在這過程中，公正轉型正漸漸被認為是各國實現氣候調適相關行動的關鍵部分，它除了被明載於《巴黎協定》外，也在《格拉斯哥氣候議案》（Glasgow Climate Pact）中得到進一步肯認與強化。隨著台灣《氣候變遷因應法》的施行，以及期近碳權交易所正式成立，無論是政府部門還是私營機構，都將必須在自己的業務職掌範圍內考慮碳排量的控管問題；同時，要確保台灣在執行去碳化和追求淨零目標的過程中，能將獲得之好處妥適地分配於社會，同時盡可能不讓任何一個人被遺落在氣候風險之下。
參、公正轉型是何物？
公正轉型的概念至今經歷三個階段的演變。第一個階段大約從1970年到2000年，係以美國勞工運動為基礎開展起來的，當時核心訴求與論述主旨是政府的環境保護政策應該在所企求之環境目標與社會成本間達成調和（harmonization），不可以利用犧牲社會中某一群體的福祉來成就維護環境品質的正當性。第二個階段是從2000年到2010年，此時公正轉型的概念已在國際勞工運動中獲得普遍支持，並與環境正義的相關倡議有更多接軌。
或許因為如此，「正義」的概念與公正轉型深深交織在一起，支持者陸續引入程序正義（procedural justice）、認知正義（cognitive justice）和修復正義（restorative Justice）等更為細緻且多元的「正義」面向。值得注意的是，公正轉型在這個階段開始關注勞工權益以外的議題，其中涉及氣候變遷與去碳化之後可能引起的社會動盪，成為許多國家最主要的關切。最後，第三個階段是從2010年左右開始到今天，公正轉型此時已成為全球暖化治理的主體意識，不僅被聯合國相關單位記載於各種文件中，也被主權國家以外的行為者（尤其是NGOs）大力支持。於是公正轉型的內涵越來越多元，並被眾多不同的群體以不同方式加以實踐。
然而，一個內涵過於多元的概念會讓人們難以對知建立普遍性之共識，形成人人談論，卻各說各話的情況。為解決這個問題，學界開始根據公正轉型的規模（轉型的空間範圍和時間尺度）、參與者的身分、議題領域，以及終局目標，對公正轉型進行分類。透過這些分類，我們意識到公正轉型需要建立的共識並非在它文字版本的形式定義，而是如何在不同的公正轉型之間歸納出它們彼此的交集，同時將它們沒有交集又可能相互矛盾的部分納入因應氣候變遷的重點治理項目。換言之，國際社會或許對於「公正轉型」的支持、接納、推廣程度會越來越高，但因為這個概念在發展上已變得太豐富多元，以至於政策文件上經常看到的是一些抽象性表述，削弱了社會大眾對公正轉型的具體理解。
有鑑於此，政策制定者必須牢記，儘管公正轉型已是多數國家和國際組織廣泛支持的概念，但要落實公正轉型仍具有相當難度，因為內涵上的多元很容易讓不同群體之間產生利益衝突，而這些衝突的利益極可能都擁有公正轉型的成分，以致形成公正轉型的「內部」衝突。一旦這種情況發生，政府就必須在政策上做出選擇或是進行優先排序，但這也同樣可能引發質疑。
職是之故，越來越多文獻開始強調在公正轉型的過程中，必須建立程序正義與包容性（inclusivity）的機制。毋寧，任何去碳化政策的制定與執行不能從一個抽象的公正轉型定義開始，而是要盡可能以實際行動體現公正轉型的核心宗旨，即構築參與的管道，讓任何權益可能受損的個人或群體在轉型的過程中有機會為自己的切身情況發聲。透過獲取這些人或群體的意見，以及讓他／她們與去碳化工作者進行有意義的社會對話，我們才能讓公正轉型具有貼近實際需求的可能，尤其是讓那些過去被政策排除於外的邊緣或脆弱群體不會因為國家追求淨零目標而被再度犧牲。
總的來說，如果去碳化或追求淨零的過程不以人人平等作為核心關懷，許多目標的推展，無論是在國內或國際、區域或全球，必將面臨重重阻礙。就此而論，公正轉型在某程度上是聯合國SDGs中環境面向和社會面向的匯流，舉例言之，消除貧窮（SDG1）、性別平權（SDG5）、尊嚴就業（SDG8）、減少不平等（SDG10）以及氣候行動（SDG13）等目標，可以藉由公正轉型獲得緊密連結並且相互裨益。
對企業而言，公正轉型可以提升ESG獲得操作化的可能，讓企業在生產或營運活動中明確自己踐行社會責任的方向，並以友善環境的方式追求利潤。 一言以蔽之，治理全球暖化與因應極端氣候，我們需要基於科學的知識與技術，但在去碳化的轉型過程中，我們得仰賴公正轉型來落實對許多基本人權（個體或社會）的保障。
肆、公正轉型的落實與運作
基於公正轉型涉及預測、分析和解決去碳化過程中可能對勞工、業主、消費者，以及整個社會構成的負面衝擊或是新興商機與利益，它的落實重點在於「分配」。詳言之，公正轉型旨在公允地調控不同個人或群體間的風險及責任，並特別關注較為弱勢或被邊緣化的脆弱群體在去碳化過程中之需求，避免這些群體獨自承擔國家為了落實淨零目標而不得不造成的傷害。就這點來看，公正轉型在實際執行時特別關注如何管理去碳化政策的『後果』，力求最小化那些負面的後果；例如：避免去碳化導致貧窮人口的增加或一國內部貧富差距加大。
公正轉型要做得好，就要讓因去碳化而蒙受傷害或損失的人能夠參與那些影響他／她們權益的決策。換句話說，程序正義是體現轉型究竟是否公正之關鍵；藉由追求有意義的社會溝通，讓執行去碳化的行為者及利益受到衝擊之當事方（stakeholders）進行接觸，而非只是關注碳排量在特定期間減少了多少。
然而，要達到程序正義，通常需要積極地賦權那些在決策過程中較少獲得發言權或參與管道的脆弱群體，像是低所得者、已退休的年長者、身心障礙者等等。此外，地方性的參與也十分重要，因為許多去碳化的政策效果是在特定地區才會顯現，而不是由全國各地共同承擔。公正轉型因此在程序正義之外，還需要第二根支柱，也就是包容性；才能將不同群體、地區、部門，甚至是不同國家凝聚在一起，為實現淨零這個困難的目標營造一個集體安全社群（collective security community）。
前已提及，公正轉型沒有普遍公認之定義，儘管這個概念自提出後迄今，已有50年左右的歷史。然而，定義上的分歧並不妨礙我們去推行公正轉型，真正的困難在於，我們是否在追求去碳化的過程中只讓有限的聲音獲得聆聽。此外，執行公正轉型的行為者要去理解百姓的感受，瞭解他／她們如何認知全球暖化和極端氣候對他／她們日常生活帶來的影響，也要聆聽他／她們對於政府提供的解決方案有哪些疑慮或不滿。
事實上，沒有一個國家的去碳化政策或淨零目標是被全民認可而無任何批評的；相反地，各國都是在執行中累積經驗，然後調整與修正，以期讓自己的去碳化政策擁有越來越好的品質。所以，落實淨零目標的決策在制定上不可以排它，而是要包容，透過積極傾聽和理解不同的能源轉型經驗，來確保社會中脆弱群體的聲音獲得關注與聆聽。
包容性的體現不僅是出於程序正義的考慮，也是為了彌補公正轉型定義分歧之缺失。如果能夠讓社會裡各行各業的人們參與去碳化政策的形成過程，尤其是那些最容易受到氣候變遷影響的人或群體，公正轉型就有厚實之社會基礎。已經有一些文獻指出，結構性的失衡、壓迫或暴力是導致公共政策失敗的主因；有論者甚至指出，即便政策本身的立意良善或可執行度高，若是沒有足夠的社會基礎，最終成效也不會太好。因此，公正轉型追求的不是一個「高分」的去碳化社會，而是一個「和諧」的去碳化社會。透過展現程序正義與包容性的決策產出，公正轉型讓去碳化與淨零從起步、執行，到結果都反映出集體性（沒有任何人被忽略）。
伍、公正轉型與企業
近年來，ESG成為被熱議之名詞。對許多企業而言，ESG是用以檢視自己有無符合永續發展與社會責任的象徵性指標。正因為如此，企業愈來愈無法忽視ESG的相關問題，而在全球暖化日益加劇的威脅下，地球生態也已無法負擔人類社會的經濟運作模式忽略ESG。現在，隨著公正轉型概念的日益重要，企業又多了一項須立即面對之挑戰，那就是投資人與消費者不僅會透過ESG的績效來評價企業，還會用公正轉型的落實程度來決定自己對企業的支持與否。
企業必須意識到，投資人已變得越來越精明，並且有許多管道供他／她們分辨企業只是在「漂綠」，或是真正在ESG議題上投注心力。如果只是做「漂綠」的表面功夫，而不是用心經營ESG，企業實際的碳排量很快就會被揭露，屆時不但投資額會大量流失，引發財務危機，在市場上的聲譽也會一落千丈。
《聯合國全球盟約》（United Nations Global Compact）在其2021~2023年的策略指引文件中強調，透過落實「十項原則」、公司責任，以及優化生態系統適應環境變遷的能力，來實現各項SDGs，加速和規模化企業在全球的集體影響力。另一方面，公正轉型思想實驗室（Think Lab on Just Transition）擬定了一份《公正轉型導論：商業簡摘》（Introduction to Just Transition: A Business Brief），旨在介紹企業對於公正轉型能夠發揮什麼作用，以及可優先在哪些具體行動上做出努力。
這份文件與上述《聯合國全球盟約》的「十項原則」相呼應，並以促進社會中不同群體的對話和利害關係人的參與為主旨，這恰好也與國際勞工組織（International Labour Organization, ILO）關於為全體邁向一個環境上能永續發展之經濟和社會公正轉型指南（Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all）的諸多內容相符。值得注意的是，雖然公正轉型已有一些較為基礎的理念性原則，但企業在實際落實這些原則時仍應根據氣候變遷下受到影響的地理特徵、產業屬性和公司規模來採取適合自己的做法。
陸、公正轉型與青年
在對公正轉型有初步的瞭解之後，如何有效推動公正轉型是另一項挑戰。文獻指出，目前公正轉型在相當程度上是頗為「排外的」，特別是對於女性、青年、和少數族群而言。此種包容性不足的問題需要透過調整決策程序來改善，讓那些容易被排除在決策過程外的個體或組織有充分機會參與去碳化的社會對話。台灣的公正轉型才剛剛起步，因此有充分的時間與機會可以採行自下而上的途徑，讓我們的青年人口進入去碳化的決策場域，為如何在淨零目標中推動一個和諧且公正的台灣，提供具有世代視野之建議。
詳言之，當國家決定邁向淨零碳排與優化因應氣候變遷的社會韌性時，為促進勞動者的工作具有尊嚴、社會具有包容性、貧窮人口的減少，以及盡可能同時兼顧在發展農業、林業或利用土地與海洋資源時，不至破壞生態品質與物種多樣性，我們有必要維護台灣社會的內部和諧，並努力達成人類與自然、青年與老年、女性與男性、民間與官方、少數群體與多數群體之間的相互和諧。
職是之故，像造林與護林此類以自然為基礎的氣候治理方案是台灣實現去碳化、碳中和，以及淨零目標的較佳措施，並且在過程中盡可能不遺棄任何一個人，也不以犧牲生態環境或人類以外其它物種為代價。在這個前提下，政府預算或民間資金應該被用以支持那些致力推動勞工、企業、社區和脆弱群體以衝擊最小化方式與去碳化接軌的方案、措施或政策。簡言之，公正轉型要作為引導財政資源流向有益自然和人類的低碳經濟活動。
這一方面的活動可高度仰賴青年為之，因為青年在他／她們的實際日常生活上已面臨去碳化政策的諸多影響。這些受影響的青年正在形成一個所謂年輕世代的氣候認知，並由此建立自己的因應方式來回應國家追求淨零目標的各種政策。從這個方面來看，年長一輩的人們較為欠缺動機或誘因去做出達成淨零目標所需要的犧牲或責任承擔，但青年既生活在全球暖化的當下，也同時是未來極端氣候與各類災變的主要風險承擔者。
職是之故，青年在氣候治理上有直接的利益，對於去碳化的敏感度也更高。對他／她們而言，只有當企業開始認真執行去碳化，而非僅僅只是漂綠時，未來才有安全和希望。這就意謂著，會有越來越多的青年像最近在美國蒙他拿州提起訴訟的16位原告一樣，仔細關注自己政府在氣候治理上的表現，還有企業對於去碳化的投資與創新。
毋寧，如果政府只是在開空頭政策支票，企業依然只關注資本性質的利潤，會越來越不被青年世代信任，並喪失這個群體的支持。另一方面，儘管有些文獻認為青年在公正轉型上的貢獻微薄，但我們必須注意青年在使用媒體工具與資訊科技上的優勢。他／她們的創造力與進行跨國串聯的行動效能已經在過去多次證明對於全球性問題的解決能夠發揮影響。
柒、結語
公正轉型引領我們對人類的經濟活動、氣候，以及地球生態三者間的關係和相互影響重新加以反省，它的終極目標是推動人類社會進行一場經濟模式的典範轉移。在正義的理念之下，除了要落實永續發展外，還要兼顧社會內部的包容與和諧。倘若我們此刻不採取公正轉型，未來付出的代價可能更高，同時彼此的衝突也會更多，這對所有人類來說都不是好事。
儘管目前很多新聞事件或是科學評估的報告顯示，全球因應氣候變遷的治理成效極差。然而，回顧所有歷史上重大的發明、創新，或是改變人類命運的那些社會運動，多半當時當代的人們也鮮少認為有可能會成功，甚至斷言一定會失敗。但如果我們回顧在那些試圖改變不公正、不合理或追求生活可以更好的青年及他／她們所付出的努力時，那些曾經被視為會失敗的嘗試讓今天人類的文明更具有溫度。這便是公正轉型企圖釋放出來的能量，也是青年原力之覺醒。
作者為中興大學國際政治研究所教授
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