分割民營化 讓日本國鐵駛向新頁 靠內部動力與外部協力

日本國鐵分割民營化後，擺脫全國性單一組織結構的僵化，無論經營績效或服務品質都令人耳目一新。儘管國鐵改革成功後仍不免留下勞資紛爭的陰影，但分割前完成的國鐵改革八大法案，為平息爭議做了法源需求的準備。

鐵路能否民營化，事在人為，今年適逢日本國鐵(Japan National Railway, ＪＮＲ)改革二十五周年，所謂「國鐵改革三人組」葛西敬之、松田昌士、井手正敬等陸續在二○○○年前後出版回憶錄，再度受到注目。

日本歷經近二十年試行錯誤才達成的「國鐵分割民營化」，堪稱日本政治行政改革的大事，也常被認為是國營企業民營化的成功典範。

一九八七年四月一日，逾百年的日本國鐵完成了她的歷史任務，結束國營及單一性組織結構，分割成一家全國性貨運鐵路公司(JR貨物)與六家地方性民營客運鐵路公司(Japan Railway，ＪＲ)，即為ＪＲ北海道、ＪＲ東日本、ＪＲ東海、ＪＲ西日本、ＪＲ四國及ＪＲ九州。同時也大幅改組其他相關事業機構，例如新幹線、通信、資訊系統、技術研究、資產清理等法人業務。

改革無望，轉推分割民營化

二戰結束初期，日本國鐵不僅促進了郊區建設開發，也為大量退除役的兵員提供就業機會，對社會安定貢獻極大，但也因此造成年齡結構老化，人事支出過高，年金與退職金負荷過重等因素。

一九五○年代為日本國鐵全盛時期，鐵路成為諸多小說電影的場景。但進入六○年代高度經濟成長期後，航空路線、公路建設上線，且自用汽車普及，交通運輸多樣化，鐵路獨占局勢面臨競爭挑戰。一九六四年東京奧運與東海道新幹線開通的同時，國鐵營運首度出現赤字，隨後就進入無止盡的赤字與舉債的黑暗期，債務缺口愈滾愈大。

其間，國鐵曾多次力圖振作，從一九六九年起至八○年之間，提出許多改革計畫，都未見成效；進入八○年代後，日本政府認為改革無望，毅然轉而推動分割民營化。幾經研討結果，不採取英國車路分離的做法，而是劃分區域整體切割。

為了做出最佳分割方案，組團遠赴歐洲各鐵路參訪，除了考慮地域特色與偏遠路線的存廢，並引進公營巴士的輔助路線，連車站管理、車輛調度或人力運用，都一一整理建檔參考，經歷無數調查與勞資交戰攻防後才拍板定案。七、八○年代，整整二十年國鐵新聞不斷，抱持著鐵飯碗心態和千奇百怪的弊端一一受到社會檢視，當局也承受巨大的預算及政治壓力。

內閣主導，工會支持改革

分割民營化後，擺脫原來全國性單一組織結構的僵化，較能因應市場動向與實際業務需求，進行組織改造；根據地域特性，開發觀光或其他投資，無論經營績效或服務品質都令人耳目一新，吸引社會科學者多方探究，提出許多日本型改革的模式理論。輿論則主要將其成功原因歸納為兩大方面：內部的動力與外部的協力。

日本國鐵做為國營企業，根據組織法規而兼具公共性與企業性，但實際情形卻往往是官僚與國會議員的政治影響力高於一切，企業意識與責任感相對薄弱。面對虧損與輿論批判，感受到組織存亡危機，由年輕員工率領工會，支持改革，還參與「國鐵再建監理委員會」，與政府官僚、民間企業合作，審核所有草擬的問題方案，該委員會於一九八三年成立，兩年後，提出具體的分割民營化改革案，奠下日後基礎。

外部的政治力運作，雖然有所謂「族議員」基於既得利益牽制改革能量，但當時的中曾根康弘內閣、特別是三塚博運輸大臣所主導的改革法案，發揮強勢領導作用。分割前即先完成國鐵改革八大法案的制定與修正，提供法源賦予新公司特殊地位、規範債務處理、組織切割、多角化經營、妥善安置員工等，以平息爭議。儘管如此，國鐵改革成功後仍不免留下勞資紛爭的陰影。