初評「氣候變遷因應法」草案

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蔡總統今年4月「前瞻但大膽」代表「全民」做出2050的淨零承諾。然而各界引頸期盼的「氣候變遷因應法」草案(以下稱草案)甫經環保署公告,其內容空泛、缺乏邁向淨零承諾應有的思維與布局。此草案有60天供全民表示意見,筆者「初步」諫正草案缺失如下,供賢達參考:

一、草案應開宗明義指出淨零屬人類共同挑戰,也是嚴厲的國安議題。

氣候災難影響所及不分國界、更橫跨世代,1992年的《聯合國氣候變化綱要公約》、2015年《巴黎協定》等已是「絕對法」(Jus Cogens),具習慣國際法之「普世價值」,即便我們非締約國,仍應受其拘束。

再者,我國憲法明定應「尊重聯合國憲章」、「條約」,為確保淨零承諾之履行,應將國際公約規定入法,以國安問題高度與各國共同解決氣候問題,並且同時通過《巴黎協定》施行法,承襲馬總統任內通過兩公約施行法之作法,公告周知我們的決心及步驟。

二、提升氣候變遷因應方案之主管機關層級。

氣候治理尺度之大,前所未見,涵蓋經濟、財政、環保、人權、交通、能源、國土規劃等跨部門議題,然而草案以環保署為主管機關,從本次立法的碳費率、碳交易細節付之闕如便可知,環保署實無能力插手跨部會權責之事,倘不願以最高規格、最大努力面對氣候危機,未來勢必拖累淨零期程。

依憲法規定,行政院為最高行政機關,本可直接作為草案主管機關,且最適合不過。此亦非首例,《資通安全管理法》即規定行政院為主管機關。相比影響更廣、更急迫、攸關世代生存的氣候治理議題,草案有提升主管機關層級,改由行政院主責之必要,並且應參考德、英、丹麥作法,依照《行政院組織法》設置專責委員會,補政府專家不足、確保決策科學、獨立客觀。

三、清楚明訂2050前逐年減碳的目標與方法。

減碳「階段時程」不是口號,必須入法才能讓政府、企業及百姓知道如何「因應」。德國今年6月通過之新法明確將減碳路徑列為政府法定義務,明載2040年前減少88%,2045年前達到淨零。

我國氣候變遷因應也要是有牙齒的老虎,不僅應具體臚列「2030、2040…2045」等逐年至2050年之減碳目標,而且應逐步強化,更要訂定獎懲機制。然而,現行草案卻只有一條2050年淨零碳排之宣示,難道「淨零」的承諾仍然是封建時代「民可使由之,不可使知之」的「計畫」?

四、參考2018年《電業法》公投結果,調整能源配置。

2015年頒布的《溫室氣體減量及管理法》僅要求2050年減碳達到2005年之50%。既然「氣候變遷因應法」已經加倍到2050淨零,試問以原定2025年之(排碳)天然氣50、(排碳)燃煤30、綠能占比20之政策如何「因應」加倍的減碳壓力?草案卻隻字未提!為示尊重法治,2018年「以核養綠」公投人民已在「核電風險」與「減碳」之間做出選擇,民選之政府即應忠誠執法。基此,「乾淨」的能源(包括台灣特有的地熱資源)配比路徑必須入法。

五、完善公民訴訟法制,讓法治矯正失控的民主(政治產業)。

氣候、環境訴訟是人民監督政府「有效」方法之一。去年德國的公民團體憲法法庭訴訟,促成政府刻期修法。在我國,不論是《環境基本法》、《空汙法》、《廢棄物清理法》、《水汙法》、《海汙法》等均明載公民訴訟條款,何以攸關世代永續的「草案」獨缺公民訴訟的監督機制?實在是法律人主政的諷刺!

最後,為了加速淨零,政府應盤點現有資源,充足財政預算,透過明確的短(10年)、中(30年)、長(百年)的規畫,責成國營事業(特別是台電、中油等)並協助企業與人民全力以赴完成2050淨零的世紀挑戰!(作者為法學教授、律師)