利用制裁嚇阻中國犯台仍有挑戰 CSIS專家建議這麼做擴大威懾效用

簡恒宇

隨著俄羅斯全面揮軍入侵烏克蘭，美國政策制定者尋求擴大嚇阻中國進犯台灣的工具，包括祭出制裁的威脅和實施。美國戰略暨國際研究中心經濟專案高級研究員迪皮波和中國研究主任白明撰文強調，若中國深信制裁是美國會進一步採取軍事行動的開始，才可能有效嚇阻中國犯台。

戰略暨國際研究中心（CSIS）12日刊登迪皮波（Gerard DiPippo）與白明（Jude Blanchette）的文章，內容直言中國可能已把遭受制裁納入犯台行動成本考量，如果中國國家主席習近平懷疑美國協防台灣的政治意願，或他相信出兵台灣能快速取得決定性勝利，制裁就毫無威脅效用。

白明和迪皮波提到，美國聯邦眾議院美國與中國共產黨戰略競爭特設委員會主席蓋拉格（Mike Gallagher），與同屬共和黨的聯邦參議院軍事委員會備戰及管理支援小組副主席蘇利文（Dan Sullivan）3月提出《與台灣同陣線法》（STAND with Taiwan Act），旨在對犯台的中國祭出全面的經濟和金融制裁。

「聚焦制裁顯示（美國）政策制定者了解到，有意義的威懾需要向中國領導階層釋出訊號，即對台灣的任何攻擊行為都會付出巨大的軍事和經濟成本」，迪皮波與白明寫道，只是運用經濟脅迫來影響中國決定的效果有限，因為美國的盟友可能認為制裁是挑釁行為，且若選擇逐步加大制裁力道，效果反而會減弱。

迪皮波與白明指出，俄羅斯總統普京（Vladimir Putin）仍決定全面入侵烏克蘭，顯示制裁的威懾效果有限，但這和普京自身的錯誤判斷較有關係，即他認為若能壓制烏克蘭政府，且在戰場上取得初期勝利，遭受的經濟和外交反制程度很可能就和2014年併吞屬於烏克蘭的克里米亞（Crimea）相近。

強化外國企業依賴度來反制制裁

文章稱，很難模擬對於空前衝擊的經濟反應，可是從俄羅斯受到制裁後的表現來看，經濟行為者可在壓力下進行調整。此外，普京會不顧一切繼續攻打烏克蘭，可能是認為在西方陣營聚集加大或維持這程度制裁的政治意願前，戰事可能就先結束，而西方陣營面對既成事實，不太可能付出更大的經濟代價。

2022年中國經濟（AP）
2022年中國經濟（AP）

2022年中國經濟（AP）

「處於危機中的中國領導階層，可能會試圖製造相似的既成事實，破壞美國嚴厲制裁的明顯威懾作用」，白明和迪皮波說，「最低程度來看，中國會向包括歐洲在內的經濟夥伴釋出全球經濟會因制裁而重創，而非中國進犯台灣而重創的訊號」。

迪皮波及白明直言，基於中國經濟和金融系統的重要性，對中國實施嚴厲制裁的威脅可靠度不及於對俄羅斯的程度，且跨國企業要和中國切斷關係的成本更高，也更複雜。他們表示，中國注意到外國公司和投資者這部分的弱點，因此試圖強化此依賴度，來反制潛在的外國制裁。

文章提到，中國分析認為，美國會在台灣危機中對中國祭出制裁，且可推斷中國領導階層認同此假設，但尚不清楚他們認為的制裁嚴厲程度，以及會有多少盟友加入美國制裁行列，可是中國領導階層已把經濟制裁程度，納入攻打台灣的潛在成本計算。

2022年歐中峰會，歐盟執委會主席馮德萊恩與中國國家主席習近平（AP）
2022年歐中峰會，歐盟執委會主席馮德萊恩與中國國家主席習近平（AP）

2022年歐中峰會，歐盟執委會主席馮德萊恩與中國國家主席習近平（AP）

白明和迪皮波強調，這不代表制裁毫無威懾效果，因為中國想要成為全球強權，是依賴與全球經濟和外部供應鏈的連結，以此進行經濟現代化和發展，「這或許可解釋為何北京當局近期在歐洲和印太地區國家展開『魅力攻勢』（charm offensive），阻撓就中國進犯或封鎖台灣而祭出聯合制裁的緊急討論」。

即早制裁恐被美國盟友批是挑釁

迪皮波與白明直言，制裁不能只當成威脅，而要提早執行，且嚴厲程度要超過中國預期。他們說，目標在於讓中國上調對美國主導的懲罰性行為的成本估算，以夠早勸阻或打斷中國未來犯台，而主要的制裁對象可包括中國4大商業銀行，或凍結中國人民銀行的國際儲備（overseas reserves）。

「如果西方陣營能比中國預期中的迅速且嚴厲打擊這些目標，就能中止中國的經濟和軍事計畫」，白明及迪皮波說，即早且激進祭出制裁，或許能讓習近平政權相信，西方陣營承諾採取軍事行為來抵抗中國之後的攻台行動。不過中國可能認為西方陣營是祭出非危機時期的一般威懾（general deterrent）。

中國人民銀行（美聯社）
中國人民銀行（美聯社）

中國人民銀行（資料照，美聯社）

文章說，中國可能不認為西方陣營會在台海危機中祭出立即威懾（immediate deterrent），若從經濟面來看，制裁對於向中國領導階層建立嚇阻基準相當重要，但當台灣危機爆發，其重要性就變得像邊際威懾一樣低。儘管即早且嚴厲的制裁會最有效嚇阻中國，卻會面臨西方國家的政治及經濟抗拒。

白明和迪皮波稱，即早制裁可能會被批評是草率行為，並催化美國警告攻台才會發生的經濟和金融危機，且根據日前民調結果顯示，歐洲人對介入潛在的台灣衝突保持謹慎態度。另外，若西方陣營計畫採取軍事行動應對，像是中國封鎖台灣而促使美國出兵，制裁在戰爭爆發後就變得像是附屬行動。

迪皮波與白明也說，中國對台灣發動無預警攻擊，或明確進行封鎖，將促使美國及其盟友團結回應，但若中國採取更不對稱或創造性模式，像是宣稱中國軍艦遭台灣軍方破壞或攻擊，這樣至少能拖延美國和盟友團結的速度。他們提到，中國的灰色地帶行動目的，正是要讓外部勢力制定相稱的回應。

2018年1月30日，因應中國人民解放軍武力犯台威脅，我空軍在台東志航基地執行「聯合作戰操演」任務，F-16戰機展現聯合作戰的能力。（AP）
2018年1月30日，因應中國人民解放軍武力犯台威脅，我空軍在台東志航基地執行「聯合作戰操演」任務，F-16戰機展現聯合作戰的能力。（AP）

2018年1月30日，因應中國人民解放軍武力犯台威脅，我空軍在台東志航基地執行「聯合作戰操演」任務，F-16戰機展現聯合作戰的能力。（AP）

讓中國相信制裁是美軍介入開端

白明及迪皮波坦言，雖然即早對灰色地帶行動祭出最適當的制裁，能有效阻止中國升級行動，也可能變成許多人要求克制或推動談判的時機，「這並非批評這些外交努力，而是凸顯在適當時間實施嚴厲制裁有多困難」。逐步升高制裁力道是另個方案，只是學術分析和經濟邏輯來看，效果可能降低。

白明和迪皮波認為，選擇逐步加大制裁力道，被制裁對象能找到暫時解決方案，或被解讀為美國不會有進一步嚴厲制裁。他們稱，多方制裁固然好，但要說服美國盟友即早聯合制裁有難度，因為有的會認為先祭出制裁是挑釁，而美國雖能表明啟動制裁的「紅線」，通常已是中國有所行動，那也無威懾效果。

針對前述利用制裁進行威懾的限制和複雜度，迪皮波與白明提出4點建議。首先，美國和盟友必須向中國表明，任何武力犯台行為都會付出巨大代價，並遭到大量制裁，「若能把美國軍事介入放上桌，就會是特別可靠的威脅」，他們說，美國應繼續強調台海衝突會造成經濟損失，或可以進行量化來傳達訊息。

2023年3月24日，美軍飛彈驅逐艦米利厄斯號（USS Milius）在南海巡弋。（美聯社）
2023年3月24日，美軍飛彈驅逐艦米利厄斯號（USS Milius）在南海巡弋。（美聯社）

2023年3月24日，美軍飛彈驅逐艦米利厄斯號（USS Milius）在南海巡弋。（美聯社）

「制裁必須考慮納入廣泛的的外交訊息」，迪皮波及白明稱，制裁僅是威懾戰略祭出懲罰的一部分，一旦把西方陣營的外交、政治、經濟、商業和軍事後果都納入考量，中國成功犯台也是得不償失，因為中國全面經濟發展的繁榮也被破壞，「北京當局必須持續地、可靠地收到此訊息」。

文章強調，嚇阻的威脅效力不能與認知中的有落差，因此美國和盟友要釋出協調聯合制裁的訊息，但不用公布細節，且與關鍵盟邦及夥伴商議制裁對象，以及執行的適當時機，會比只有象徵性、政治性、不切實際的響亮聲明來得有可信度。另外，經濟脅迫與可靠的軍事威脅結合，對習近平才會有夠大影響。

迪皮波及白明直言，如果習近平懷疑美國軍事介入台灣危機的政治意願，或他相信解放軍可迅速取得決定性勝利，制裁就毫無威懾效用。他們強調，倘若習近平把制裁的初期訊號視為美國會升高包括軍事行動的威脅首步驟，或許能有效勸阻中國出兵台灣。

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