Yahoo奇摩新聞 劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖
政府徵收人民土地時，總是會以具有重大公共利益為理由，一旦人民不配合徵收，或嘗試與公權力抗爭，經常會被形容為沒有理性，甚至是阻撓社會進步的刁民。
然而，根據審計部的統計，各級政府歷年來已徵收取得的公共設施用地使用期限已屆滿，但卻未依核准興辦事業或徵收計畫使用者，截至民國100年度為止，已有331件，面積高達142萬餘平方公尺。之所以會發生上開情況，原因在於部分需地機關於申請徵收前未妥善規劃，並就徵收的「必要性」及「可行性」切實評估，以致土地徵收作業流於輕率。此外，部分徵收案於土地取得後已超過3年，有的甚至已超過34年，需地機關仍未積極研擬因應方式，或依規定辦理撤銷或廢止徵收，亦未檢討其興辦事業計畫，而消極放任土地閒置荒廢。
除審計部外，監察院亦曾進行調查並指出，除上級事業主管機關未能確實列管督促所屬機關，積極依法檢討外，內政部亦未落實要求各需用土地人及其上級事業主管機關依法辦理，均已構成嚴重之行政怠惰，乃於民國102年對於內政部提出糾正案。
事實上，我國的土地徵收制度早於立憲之前即已存在，民國4年9月即有「土地收用法」，之後則是於民國19年制訂土地法，當時土地法中的「第五編」（第335條至387條），即設有如「徵收準備」、「徵收程序」、「補償地價」等與土地徵收有關的專章。
因為徵收土地對於人民權益影響至為重大，所以大法官曾於多號解釋中，一再要求及強調，政府必須充分落實保障人民權利的程序及措施。舉例而言，釋字409號解釋即曾特別指出：「徵收之各項要件及應踐行之程序，諸如：徵收之目的、具體明確之用途、衡量公益之標準及徵收急迫性因素等，法律均應予以明定，俾為行政機關處理時及嗣後司法機關審查之依據。」此外，徵收土地，不僅在形式上應有法律為依據，「規定徵收及其程序之法律」，亦必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，且補償費之發給應儘速為之，否則將影響徵收處分的效力（即學說上所稱之「徵收與補償連結原則」或「唇齒條款」），此乃係因補償之發放與徵收土地之間，具有密不可分的一體性（釋字579號解釋謝在全前大法官協同意見書參照）。
20170908-迎戰迫遷內閣記者會，反迫遷團體將匾額貼在行政院前。（甘岱民攝）
此外，依土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」乃法律明文賦予人民對於被徵收土地的「收回權」（都市計畫法第83條第2項亦設有類似規定）。根據學者研究，除了我國以外，日本1951年的土地收用法第106條，亦設有類似規定；德國則自1874年的普魯士徵收法，即以所謂的「優先承購權」或是「買回權」，賦予人民取回被徵收土地的權利。由此可知，無論名稱用語為何，承認人民對於被徵收土地，在一定條件下可享有收回權，乃為各國土地徵收法制所肯認。
國家徵收人民土地時，除須遵守「法律保留原則」、「正當法律程序原則」、「公益原則」、「比例原則」、「有徵收即有補償原則」，以及「補償相當原則」外，法律在徵收程序已合法完成之「後」，於符合一定條件下賦予人民對於被徵收土地的「收回權」，某程度亦可共同發揮抑制國家浮濫徵收私人土地的效果。
然而，與土地法第219條規定之「收回權」關係最為密切者，乃民國78年的釋字236號解釋。大法官於本號解釋中指出，土地法第219條規定的「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之「全部土地整體觀察」。
本號解釋對於人民行使收回權而言，可說是相當不利，例如過去即曾有實務見解因此認為，「整地、圍籬並設置簡易球場」，對於「國中興建工程」而言，亦屬於整體的一部分，屬於已依核定計畫使用，因而判決人民敗訴（最高行政法院95年度判字第1397號判決參照）。
因本號解釋對於收回權的行使，要求須以所徵收之「全部土地整體觀察」，導致不依核准計劃使用的要件，成為極不確定的法律概念，而有容易被誤用、濫用的可能，對於憲法所保障之人民財產權將造成嚴重傷害。因為在整體觀察下，縱使只使用徵收土地的百分之二十，其餘百分八十未被使用，也無法認為是「不依核准計劃使用」；在整體觀察下，部分徵收土地雖然長達二、三十年閒置不用，但如果已有部分土地被使用，也無法認定是「不依核准計劃使用」，反而無法達成土地法第219條規定賦予人民「收回權」，目的是在「均衡」私人財產及公共利益的良法美意（參照釋字236號解釋劉鐵錚前大法官不同意見書）。
新莊塭仔圳反迫遷連線蘇承志7日出席「強拆大觀在即，總統解決爭議」記者會。（顏麟宇攝）
所幸，晚近部分實務見解已逐漸發現問題所在，在「整體觀察」下，盡量採取較嚴格的判斷標準，以保障人民權利。例如：（一）設置圍籬，核定編列工程經費、評選建築師、辦理土地鑑界、地質鑽探、核派分校主任、校區道路及溝渠改建改道工程，不認為是已依核定計畫使用（最高行政法院95年度判字第2016號判決參照）。（二）於期限屆至的前3日，方至系爭土地外圍架設施工圍籬，及於期限屆至當日，方進入其內拆除系爭土地上之地上物並整地，不認為是已依核定計畫使用（最高行政法院100年度判字第1277號判決參照）。
土地法第219條在適用上的另一個問題，則是對於「開始使用」應採取何種標準認定，方屬適當。實務上對於「開始使用」之認定，有時過於寬鬆，致使常見有怪手等機具進駐，甚至在土地上擺放幾株盆栽，亦被機關主張為已構成「開始使用」，不僅無法保障人民的財產權，更有礙土地的真正利用。
為解決上開現象，曾有立法委員提案，所謂「開始使用」，不僅應形式上有營建或施工之許可，實質上除有施工人員及機具進駐外，更應有實際「持續」、「具體」進行營建或施工之行為。換言之，「開始使用」應係指需用土地人已取得興辦計畫之主體工程之營建或施工許可，且已依其許可有實際持續營建施工的具體行為。
相較於目前法律對於「開始使用」未設有明確之判斷標準，而是由實務上依個案情形認定，立法委員上開提案建議，確實更為具體明確，可供人民、機關及法院作為認定時之統一判斷標準，應可更有效保障人民行使被徵收土地的「收回權」，就落實土地正義之角度而言，自應給予肯定。
＊作者為理律法律事務所律師
