北京「一帶一路」的真實代價

文 / 曾子固
在許多發展中國家，中國已被視為貪婪且不屈不撓的債權人，這與過去幾十年試圖收回壞帳的西方跨國公司和貸款人沒有太大不同。換句話說，中國遠非作為掠奪性貸款人開闢新天地，而是走上了西方投資者慣用的道路。然而，北京這樣做可能會疏遠它本來想通過「一帶一路」倡議爭取的國家，並浪費其在發展中國家的經濟影響力。它還可能加劇新興市場本已痛苦的債務危機，從而可能導致許多拉丁美洲國家在 20 世紀 80 年代經歷的那種「失去的十年」。邁克爾·本農和弗朗西斯·福山(Michael Bennon and Francis Fukuyama)發表在最新一期《地緣政治》(The Geopolitics) 的 <中國的滅亡之路：北京「一帶一路」的真實代價>(China’s Road to Ruin :The Real Toll of Beijing’s Belt and Road) 做了深入的分析。
中國「一帶一路」的貸款是「債務陷阱外交」
今年是中國國家主席習近平提出「一帶一路」倡議十週年，這是人類歷史上規模最大、最雄心勃勃的基礎設施發展項目。中國通過該計劃向100多個國家提供了超過1萬億美元的貸款，使西方在發展中國家的支出相形見絀，並引發了人們對北京權力和影響力擴張的擔憂。許多分析人士將中國通過「一帶一路」倡議提供的貸款描述為「債務陷阱外交」，旨在讓中國對其他國家產生影響力，甚至奪取其基礎設施和資源。2017年，斯里蘭卡拖欠陷入困境的漢班托塔港口項目的付款後，作為重新談判債務協議的一部分，中國獲得了該地產的99年租約。
但在過去幾年裡，「一帶一路」出現了不同的景象。許多中國資助的基礎設施項目未能獲得分析師預期的回報。由於參與這些項目談判的政府通常同意支持貸款，他們發現自己背負著巨大的債務負擔——無法為未來的項目獲得融資，甚至無法償還已經累積的債務。不僅斯里蘭卡如此，阿根廷、肯尼亞、馬來西亞、黑山、巴基斯坦、坦桑尼亞和許多其他國家也是如此。西方面臨的問題不在於中國將收購發展中國家的港口和其他戰略資產，而在於這些國家將陷入危險的債務困境——被迫求助於國際貨幣基金組織（IMF）。國際貨幣基金組織）和其他西方支持的國際金融機構尋求幫助償還中國貸款。
有爭議的談判導致國有化或主權違約
為了避免這種可怕的結果，並避免花費西方納稅人的錢來償還中國的壞賬，美國和其他國家應該推動基礎廣泛的改革，這將使利用國際貨幣基金組織和其他國際金融機構變得更加困難。對尋求救助的國家施加更嚴格的標準，並要求包括中國在內的所有成員國在貸款方面提高透明度。
20 世紀70 年代，哈佛大學經濟學家雷蒙德·弗農(Raymond Vernon) 觀察到，西方投資者在發展中國家的交易談判中佔據上風，因為他們擁有建造工廠、道路、油井和發電廠的資本和專業知識，而這些都是較貧窮國家迫切需要的。需要。結果，它們能夠達成對自己非常有利的討價還價，將大部分風險轉移給發展中國家。然而，一旦項目完成，權力平衡就發生了變化。新資產無法被奪走，因此發展中國家有更多的籌碼來重新談判債務償還或所有權條款。在某些情況下，有爭議的談判導致國有化或主權違約。
債務與國內生產總值的比率推至不可持續的水平
類似的情況在多個「一帶一路」國家也上演過。中國資助的大型項目的回報令人失望，或者未能刺激政策制定者預期的廣泛經濟增長。一些項目遭到了土地和生計受到威脅的土著社區的反對。還有一些人因為中國建築質量差而破壞了環境或遭受了挫折。這些問題是在中國傾向於使用本國工人和分包商建設基礎設施、排擠當地同行的長期爭議之上出現的。
然而，迄今為止最大的問題是債務。在阿根廷、埃塞俄比亞、黑山、巴基斯坦、斯里蘭卡、尚比亞和其他國家，耗資巨大的中國項目已將債務與國內生產總值的比率推至不可持續的水平，並引發了國際收支危機。在某些情況下，政府同意彌補任何收入缺口，提供主權擔保，迫使納稅人為失敗的項目買單。這些所謂的或有負債往往對公民和其他債權人隱藏，從而掩蓋了政府所承擔債務的真實水平。在黑山、斯里蘭卡和讚比亞，中國與腐敗或有獨裁傾向的政府達成此類協議，然後將債務遺贈給腐敗程度較低、更加民主的政府，讓它們承擔擺脫危機的責任。
負債是欠中國政策性銀行而不是私營企業
國有企業債務的或有負債並非「一帶一路」倡議所獨有，也可能困擾私人融資項目。「一帶一路」債務危機的不同之處在於，這些或有負債是欠中國政策性銀行而不是私營企業的，而且中國正在進行雙邊債務重新談判。北京方面顯然也在努力談判，因為「一帶一路」沿線國家越來越多地選擇國際貨幣基金組織的救助，儘管這些救助往往附帶苛刻的條件，而不是試圖通過談判從北京方面獲得進一步的救助。近年來，國際貨幣基金組織干預支持的國家包括斯里蘭卡（2016年15億美元）、阿根廷（2018年570億美元）、埃塞俄比亞（2019年29億美元）、巴基斯坦（2019年60億美元）、厄瓜多爾（ 6.5美元） 2020 年 10 億美元）、肯尼亞（2021 年 23 億美元）、
其中一些國家在新的國際貨幣基金組織信貸安排到位後不久就恢復了「一帶一路」債務的償付。例如，2021 年初，肯尼亞尋求通過談判推遲支付中國資助的一條陷入困境的鐵路項目的利息，該鐵路項目連接內羅畢和肯尼亞印度洋港口蒙巴薩。然而，國際貨幣基金組織當年 4 月批准了一項 23 億美元的信貸安排後，北京開始扣留向肯尼亞其他中國資助項目的承包商付款。結果，肯尼亞分包商和供應商停止收到付款。同年晚些時候，肯尼亞宣布不再尋求中國延長債務減免，並為鐵路項目償還了7.61億美元的債務。
發展中國家發現自己陷入債權人爭吵之中
對於肯尼亞和其他發展中國家來說，風險是巨大的。這波債務危機可能比之前的危機嚴重得多，對本已脆弱的經濟體造成持久的經濟損害，並使各國政府陷入曠日持久且代價高昂的談判。這個問題不僅僅是一個簡單的事實，即用於償還不可持續的 「一帶一路」債務的每一美元都無法用於經濟發展、社會支出或應對氣候變化。當今新興市場債務危機中頑固的債權人不是對沖基金或其他私人債權人，而是世界上最大的雙邊貸款人，而且在許多情況下是債務國最大的貿易夥伴。隨著私人債權人越來越意識到向「一帶一路」倡議提供貸款的風險這些國家將發現自己陷入債權人爭吵之中，無法獲得維持經濟運轉所需的資本。
債務陷阱外交的指責有些言過其實
北京對於「一帶一路」倡議有多重目標。首先也是最重要的，它尋求幫助中國企業（主要是國有企業，但也有一些私營企業）在海外賺錢，維持中國龐大的建築業的運轉，並保住數百萬中國工人的就業機會。毫無疑問，北京也有外交政策和安全目標，包括獲得政治影響力，並在某些情況下確保獲得戰略設施。北京實施的大量邊緣項目暗示了這些動機：為什麼還要資助剛果民主共和國或委內瑞拉等政治風險巨大的國家的項目呢？
但對債務陷阱外交的指責有些言過其實。中國貸款機構並沒有故意讓借款人深陷債務泥潭以獲取地緣政治讓步，而很可能只是盡職調查不力。「一帶一路」貸款是中國國有銀行通過中國國有企業向借款國國有企業發放的貸款。這些合同是直接談判的，而不是向公眾開放招標，因此缺乏私人融資和公開採購的好處之一：確保項目在財務上可行的透明市場機制。
希臘比雷埃夫斯港項目實現了北京承諾的雙贏成果
結果不言自明。2009年，黑山政府就修建一條連接其亞得里亞海巴爾港和塞爾維亞的高速公路的合同進行招標。兩個私人承包商參與了兩個採購過程，但都未能籌集到必要的資金。結果，黑山求助於中國進出口銀行，而中國進出口銀行並不認同市場的擔憂，現在這條高速公路成為黑山財政困境的一個主要原因。根據國際貨幣基金組織2019 年的估計，如果不實施該項目，該國的債務與GDP之比將僅為 59%。相反，該比例預計當年將上升至 89%。
並非所有「一帶一路」項目都表現不佳。希臘比雷埃夫斯港項目擴建了該國最大的港口，與其他「一帶一路」倡議一樣，實現了北京承諾的雙贏成果。但許多國家都背負著沉重的債務負擔，並對與中國進行更深入的接觸持謹慎態度。在某些情況下，談判協議的領導人和精英從中受益，但更廣泛的民眾卻沒有受益。
不透明的貸款程序使國際很難準確評估困境
換句話說，中國的「一帶一路」確實給西方國家帶來了問題，但主要威脅不是戰略性的。相反，「一帶一路」倡議所造成的壓力可能會破壞發展中國家的穩定，進而給國際貨幣基金組織等國際機構帶來問題這些國家向歐洲復興開發銀行尋求援助。在過去的六十年裡，西方債權人建立了巴黎俱樂部等機構來處理主權違約問題，確保債權人之間一定程度的合作，並公平地管理支付危機。但中國尚未同意加入該組織，其不透明的貸款程序使國際機構很難準確評估某個國家的困境有多大。
貸款中大約有一半是「隱藏的」
一些分析人士認為，「一帶一路」並不是當前新興市場債務危機的原因。他們指出，埃及和加納等國家欠國際貨幣基金組織和世界銀行等債券持有人或多邊貸款機構的債務比欠中國的債務還要多，而且仍在努力管理其債務負擔。但這些論點錯誤地描述了問題，這不僅是「一帶一路」債務總體上的壞賬，而且還包括隱性「一帶一路」債務。根據《國際經濟學雜誌》 2021 年的一項研究 ，中國向發展中國家提供的貸款中大約有一半是「隱藏的」，這意味著它們沒有包含在官方債務統計中。美國經濟協會2022年發布的另一項研究發現，此類債務導致了一系列「隱性違約」。
隱性債務的第一個問題發生在危機積累期間，此時其他貸方不知道債務的存在，因此無法準確評估信用風險。第二個問題出現在危機期間，當其他貸方得知未披露的債務並對重組過程失去信心時。不需要太多的隱性雙邊債務就能引發信貸危機，更不用說破壞人們對解決危機的努力的信任了。
中國傾向於不披露貸款條款
中國已採取一些措施來緩解這些隱性債務和其他債務的壓力。它向「一帶一路」沿線國家提供了自己的救助，通常以貨幣互換和向借款國央行提供其他過橋貸款的形式進行。這些救助正在加速，世界銀行集團 2023 年 3 月發布的一份工作文件估計，中國在2016 年至2021 年間提供了超過1,850 億美元的此類貸款。但央行互換遠不如傳統主權貸款透明，這使情況進一步複雜化。重組。
中國傾向於不披露貸款條款並進行雙邊重新談判，這可能有助於在短期內保護其經濟利益，但它也可能破壞重組努力，因為它破壞了任何此類進程的兩個基本要素：透明度和待遇的可比性，即所有債權人都應遵守這一理念。將公平分擔負擔並受到同等對待。
不需要太多的隱性雙邊債務就會引發信用危機
國際貨幣基金組織向不明朗的不良債務情況提供貸款的政策經過了幾十年的演變，變得更加靈活，以便該基金可以向債務重組提供貸款並「仲裁」。不過，儘管當債權人是巴黎俱樂部成員甚至是主權債券對沖基金時，國際貨幣基金組織非常適合扮演這一角色，但它在與中國打交道時卻處於不利地位。此外，國際貨幣基金組織和西方債權人為緩解「一帶一路」國家日益惡化的主權債務危機而建立的機制還不夠充分。2020年，二十國集團建立了一個共同框架，旨在將中國和其他雙邊貸款人納入巴黎俱樂部的重組進程，並在國際貨幣基金組織的監督和支持下進行。但通用框架並沒有發揮作用。埃塞俄比亞 、加納、尚比亞均已通過該機制申請救助，但談判極其緩慢，只有尚比亞與債權人達成協議。此外，該協議的條款對尚比亞（尚比亞的非中國官方債權人）以及最重要的是對未來重組的前景來說並不令人印象深刻。
支持的胡蘿蔔，但缺乏對付頑固債權人的大棒
根據2023 年6 月達成的協議，尚比亞的官方債權人債務從80 億美元下調至63 億美元，此前「一帶一路」重大貸款被重新歸類為商業貸款（儘管該貸款由中國國家支持的出口信用保險承保）。此外，該協議可能只是暫時減少尚比亞官方債務的利息支付。如果國際貨幣基金組織在 2026 年計劃結束時得出尚比亞經濟有所改善的結論，那麼該國對官方信貸的利息將逐步回升。這給尚比亞政府帶來了一系列可怕的激勵，如果尚比亞政府的信譽改善，其資本成本將會增加，並可能在國際貨幣基金組織和中國之間造成摩擦。這些結果並不令人驚訝：共同框架提供了國際貨幣基金組織支持的胡蘿蔔，但缺乏對付頑固債權人的大棒，
中國對借款人的經濟影響力太大了
另一項旨在緩解正在醞釀的「一帶一路」債務危機的舉措是國際貨幣基金組織的官方欠款貸款計劃。從理論上講，該計劃應允許國際貨幣基金組織繼續向陷入困境的借款人提供貸款，即使雙邊債權人拒絕提供救濟，但事實也證明該計劃無效。在尚比亞，中國持有一半以上的官方債務，這使得國際貨幣基金組織提供額外融資的風險極高。即使在中國不持有大部分官方債務的其他情況下，相對於國際貨幣基金組織，中國對借款人的經濟影響力也太大了，而基金組織的工作人員和領導層在試圖解決成員國之間的衝突時總是會過於謹慎。
只要國際貨幣基金組織繼續保持這種謹慎態度，北京就會繼續利用其影響力向該基金施壓，要求其支持借款人，即使它無法完全了解借款人對中國的債務情況。為了防止未來的債務重組變得像埃塞俄比亞、斯里蘭卡和尚比亞正在進行的那樣具有挑戰性，國際貨幣基金組織將需要進行實質性改革，加強對成員國透明度要求的執行，並在向這些國家提供貸款時採取更加謹慎的態度。負債累累的「一帶一路」借款人。這種方針修正不太可能源自國際貨幣基金組織內部；它必須來自美國和其他重要的董事會成員。
放慢基金組織的速度，無法對新的危機做出快速反應
一些分析人士認為，中國作為收債人正在經歷一個「學習過程」，中國的貸款機構是分散的，建立理解、信任和有組織地應對主權債務危機的過程需要時間和合作。這意味著，在北京扮演新角色的過程中，西方債權人應該保持靈活性，同時國際貨幣基金組織也應該繼續削減支票。
但耐心並不能解決問題，因為中國（以及任何其他拒不配合的債權人）的動機與國際貨幣基金組織或希望迅速就債務重組進行談判的債權人的動機不一致。這就是為什麼國際貨幣基金組織必須嚴格執行要求成員國對其債務義務保持透明的要求。
此外，即使中國的貸款格局是支離破碎的，國際貨幣基金組織和巴黎俱樂部成員也應該認為中國政府有能力組織其國有實體並在債務重組中提供國家層面的應對措施。北京似乎有能力在雙邊債務重新談判中做到這一點。例如，2018年，尚比亞宣布計劃重組與中國的雙邊債務，並推遲正在進行的「一帶一路」倡議由於債務問題而進行的項目。但在與中國駐尚比亞大使會面後，時任總統埃德加·倫古(Edgar Lungu)改變了態度，表示中國資助的項目不會受到干擾，這表明北京已經能夠與一些中國國有企業和國有企業進行協調。銀行以避免爆炸。如果中國能夠在雙邊方面這樣做，那麼它也應該能夠在多邊方面這樣做。
調整國際貨幣基金組織應對「一帶一路」債務危機的方法的一個缺點是，這會放慢該基金組織的速度，使其無法對新的危機做出快速反應。這顯然是一種權衡。國際貨幣基金組織不能既充當明確的最後貸款人又充當透明度和可比性規範的執行者。當其要求得不到滿足時，它必須能夠並且願意扣留信貸援助。為國際貨幣基金組織提供資金的非中國納稅人不應該看到他們的錢為中國糟糕的貸款決策買單。
對國際貨幣基金組織有利，對世界有利
七國集團和巴黎俱樂部成員有多種解決「一帶一路」債務危機的選擇。首先，美國和其他雙邊債權人可以協助「一帶一路」借款人進行相互協調。這樣做將提高透明度，加強信息共享，並使借款人能夠作為一個整體而不是雙邊方式與中國債權人進行談判。中國秘密進行雙邊重新談判的做法對「一帶一路」借款人以及包括國際貨幣基金組織和世界銀行在內的其他債權人不利。
其次，國際貨幣基金組織應制定明確的標準，陷入困境的「一帶一路」借款人必須滿足這些標準才能從該基金獲得新的信貸安排。這些標準應得到國際貨幣基金組織董事會的一些成員的同意，以使基金組織的工作人員和領導層免受與中國的衝突，中國也是國際貨幣基金組織的重要董事會成員。與「一帶一路」債務相關的透明度並不是這些標準應解決的唯一領域。國際貨幣基金組織還應該制定更明確的標準，確定哪些「一帶一路」貸款將被視為官方信貸，而不是商業信貸。中國聲稱一些主要的「一帶一路」倡議貸款是商業貸款而不是官方貸款，因為它們按市場利率定價，儘管它們來自國家開發銀行等國有貸款機構。國際貨幣基金組織逐案考慮了這些分類問題。但事實證明這種做法是行不通的，因為它會導致像尚比亞那樣的情況，即相當大一部分官方債務突然變成商業債務，從而使中國能夠尋求更好的條件。國際貨幣基金組織繼續採取臨時措施可能會在未來的重組談判中導致類似的遊戲和衝突。國際貨幣基金組織應該簡單地澄清哪些「一帶一路」貸款機構將在任何重組過程中被視為官方債權人。
有些人會把此類改革稱為「反華」……
根據國際貨幣基金組織最近的一些計劃，借款人繼續通過其國有企業償還「一帶一路」債務，同時獲得國家層面的主權債務減免。防止這種行為的唯一方法是國際貨幣基金組織要求借款人確定並承諾將所有有主權擔保的國有企業債務納入重組過程。否則，「一帶一路」貸款機構將簡單地根據他們是否認為可以通過重組或通過雙邊重新談判達成更好的協議來選擇他們希望將哪些國有企業貸款納入重組。
要求陷入困境的國家在獲得新的信貸安排之前滿足這些標準，將降低國際貨幣基金組織的靈活性，並限制其快速應對國際收支危機的能力。但這將使借款人和主權金融業在國際貨幣基金組織干預的要求上獲得急需的清晰度和確定性。它還將使國際貨幣基金組織工作人員和領導層在每次債務重組期間免受與中國反復發生的衝突的影響。
毫無疑問，有些人會把此類改革稱為「反華」。但事實上，它們只是保護主權債務重組透明度和可比性原則所必需的步驟。西方國家必須能夠在面臨危險時維護基於規則的國際秩序的關鍵要素，同時仍與該秩序的重要成員中國合作。
最後，這些改革是保護國際貨幣基金組織免受「一帶一路」債務危機影響的唯一途徑。「一帶一路」債務衝突將繼續阻礙債務減免努力，損害負債發展中國家的經濟健康和國際貨幣基金組織的有效性。只有改革後的國際貨幣基金組織才能扭轉對發展中國家及其自身造成的損害。