「印太經濟架構」成為美國印太戰略抗中最前線？實際力道恐怕不如預期強硬

文：林煉凱（財團法人智庫研究助理）

美國總統拜登（Joe Biden）此次亞洲行重點係於重申對印太區域盟友的支持，經濟上藉由建立「印太經濟架構」（IPEF）加強與印太區域國家的供應鏈合作；另透過「四方安全對話」（Quad）深化與日本、印度及澳洲的軍事合作，分析顯示美國計劃將IPEF做為與印太區域盟友的供應鏈與戰略合作基礎，以試圖脫鉤中國供應鏈及增強印太區域合作。

台灣大學政治系教授楊永明指出：「去年以前的印太戰略缺乏經濟戰略架構，促使美國印太事務協調官坎貝爾（Kurt Campbell）認為美國有必要與印太區域國家建構更為實際的合作，進而確立IPEF的建立。」

拜登政府的印太戰略奉行多邊主義，惟多邊主義之下盟國的意見極其重要，美國現階段為吸引印太區域國家加入由其主導的IPEF，在抗中意圖上仍未過分展現，也係為何美國否定台灣加入IPEF的可能性。拜登此次訪問日韓之際雖打破慣例未訪中國，卻於訪亞洲前與中國國家主席習近平通話，可解讀為美國於美中競爭之間建立一道護欄，在印太合作之餘仍盡量避免過度刺激中國。

首先，本文將針對IPEF的架構進行評析，將IPEF與「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）及「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）進行比較；第二部分將針對印太區域國家對IPEF之看法進行摘整；第三部分則評析IPEF與Quad和印太戰略之連結；最後則針對未來展望進行簡析。

IPEF之基本架構及比較IPEF、CPTPP與RCEP之異同

根據白宮對於IPEF的說明指出，其目的係於建立一個「自由開放、高度連結、繁榮、安全與具備彈性的印太地區」，此與「美國印太戰略」之理念訴求相符，另相較於CPTPP追求亞太的區域貿易自由化理念，IPEF明顯更趨於政治化，以政治結合供應鏈合作之方式深化與成員國的關係，且「經濟架構」一詞意味IPEF已非單純以經貿合作做為考量，背後意涵更為趨向各國間的政治合作，試圖深化各國在該架構內之連結。

IPEF主要係由四大框架組成，「公平且有韌性的貿易」、「強化供應鏈」、「基礎建設與脫碳」以及「稅收與反貪汙」，透過四大框架標準檢視及規範各成員國。

其中，除了「公平且有韌性的貿易」與CPTPP主張之核心理念相似外，其他三者較非CPTPP所倡議之原則重點，尤其普遍受外界認為最具代表性的「強化供應鏈」，更被視為美國欲深化與印太國家的合作藉以脫鉤中國供應鏈。

中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳表示，美國自從對中國發起貿易戰以及新冠疫情重創經濟後，致力於改善關鍵物資供應鏈及經貿過於倚賴中國所衍生的問題，關鍵物資多為半導體、電動車使用之高效能電池、關鍵礦物（如稀土）與其他戰略物資，因此，建立IPEF更傾向於建立排除中國之供應鏈，為美國及印太區域國家進行供應鏈重組，其中特別注重於高端科技的供應鏈，並透過深化與印太各國間的合作，將合作關係外溢至其他領域。

經濟規模方面，根據美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）研究報告指出，IPEF成員國的GDP加總佔全球GDP的40%，超越RCEP佔全球GDP的31%且大幅領先CPTPP的13%，經濟規模為三者之最。

然與IPEF不同，CPTPP和RCEP為多邊貿易協定，並非一個具高度政治整合的合作架構，核心目標主要係透過削減關稅加強成員國之間的經貿合作，惟CPTPP對勞工權益、環境保護及保護智慧財產權等有所規範，強調成員國間進行經貿合作時須遵守協定內之相關規定，反之，RCEP在諸多標準及規範上較無限制，致使RCEP得以吸引更多國家加入，尤其以部份東協國家最為明顯。

IPEF在多項規範上則比CPTPP更為嚴謹且更具專一性，納入碳排限制以規範成員國的碳排放量，此舉有助於乾淨能源及綠能產業的發展，也更聚焦於數位產業發展與高端科技產業的合作。分析三者後可得知，IPEF比起CPTPP及RCEP更重「質」，藉設立規範與高度政治化以深化成員國供應鏈合作的緊密程度；RCEP則偏好以「量」為主要考量，透過消除關稅壁壘廣納成員國以擴大貿易規模。

由於IPEF現階段內容較不明確，除四大框架外目前尚未訂定涉及關稅調降的措施，對於各國的經貿發展目前尚無觀察出具特定優勢。由此可見，IPEF的建立目標較不以減免關稅為主，主要係透過架構內的其他規範促進成員國間政治與供應鏈的合作。

政治大學政治系教授盧業中則認為，相較於CPTPP與RCEP，IPEF在某程度上與「一帶一路」更趨相似，皆係透過政治引領成員國間的合作，但IPEF的質量則更為精細，較專注於特定產業如數位及綠能的發展。楊永明教授則認為，IPEF絕不可能類比CPTPP或RCEP，因IPEF在供應鏈重組與產業合作上更具計畫性。

美國在退出CPTPP之際，若欲抗衡中國主導之RCEP或「一帶一路」，勢必需建立另一項經濟架構以吸引印太區域國家加入，藉經貿合作強化印太戰略的經濟基石，且中國已於去年9月提交申請加入CPTPP，未來若順利加入將增加中國於印太區域的經貿影響力，因此，美國急需建立IPEF以重申對印太地區經濟與戰略合作的重視，以補足其退出CPTPP的空缺。

各國對IPEF之立場與觀點評析

以本次拜登首度的亞洲行，得以顯示美國對日韓兩大印太盟國的重視。日本首相岸田文雄早已表示，日本將持續深化與美國的合作關係，且成功大學政治系副教授王宏仁判岸田政府將延續前首相菅義偉與安倍晉三對美中的外交政策。南韓方面，對比前總統文在寅，尹錫悅政府將更深化與美關係，但在強化美韓同盟之際也不疏離中國。

藉由日韓兩國加入IPEF可分析出兩國正逐步尋求與中國供應鏈脫鉤，在深化與美關係的同時仍與中國保持互動與經貿合作，但相較於多數韓國學者對加入IPEF多持正面態度，部分日本學者則認為現階段IPEF較為空泛，對於許多確切的合作內容尚未具體。

在印度、澳洲與紐西蘭方面，印度總理莫迪（Narendra Modi）於Quad峰會上表示，將致力於與其他印太國家建立包容且具彈性的IPEF，並將重點放於多邊互信、公開透明及即時性上。新任澳洲總理艾班尼斯（Anthony Albanese）與拜登於東京會面時則表示，澳洲將與印太國家密切合作以落實IPEF同時強化與美關係。

紐西蘭總理阿爾登（Jacinda Ardern）則於5月初舉行的紐西蘭與美國商業峰會上強調美國建立IPEF的重要性，但同時也表示盼美國得以重返CPTPP，以強化對印太地區的實質自由經貿關係。

惟東協因美國退出TPP的先例對美仍有疑慮， 新加坡總理李顯龍訪美時曾表示：「美國退出TPP之舉已「覆水難收」，且當今美國政治氛圍不太可能於IPEF納入自由貿易協定，但期盼IPEF盡可能具備實質內容。」同時也認為，美國在IPEF內應多考慮對東協國家的實質利益。

雖然美國積極透過IPEF修復與東協的關係，但就實質面而言其行動仍待觀察。政治大學國際關係研究中心資深研究員宋國誠認為，美國若未鬆綁東協國家對美市場准入的門檻，將難使東協國家完全支持IPEF。此外，東協實質上並不希望美國將IPEF建立為抗中經濟聯盟，雖然東協與美緊密合作，但仍依賴中國市場，希望避免因此而損及自身經貿發展。

台灣方面，美國證實未將台灣納入IPEF，因IPEF若納入台灣或將變成一個強硬的反中經濟聯盟，使其他國家有所擔憂，雖各國認為台灣加入有助於提升IPEF的合作價值，但因兩岸問題對此多有所避免。

台灣行政院長蘇貞昌及外交部吳釗燮則表示將繼續爭取加入IPEF，且朝與美國簽訂TIFA或FTA之方向努力，外交部次長田中光近日接受立法院質詢時也表示，台灣「有可能」於第二輪談判時加入IPEF，但對於立委提出美國是否承諾未來IPEF將納入台灣之疑問仍無法具體回答，加入IPEF與否極具不確定性。

日前，行政院政務委員鄧振中與美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）於泰國會面，學者判讀無論台灣是否加入IPEF，美國對台經貿依然堅定，雙方有可能於6月下一輪會面時取得進展。惟台灣朝野包含立場親美的部份立委對台灣未加入IPEF多表負面觀感，加上外交部無法給出明確答覆，判短期內台灣加入IPEF的機率仍低。

美國麻省理工學院經濟複雜性觀測站（OEC）2020年統計，中國為所有IPEF成員國的最大貿易夥伴，為顧及與中貿易關係，IPEF目前較偏向深化成員國間供應鏈合作，也得以理解為何IPEF未納入台灣。

此外，根據美國麻省理工學院經濟複雜性觀測站（OEC）2020年統計，中國為所有IPEF成員國的最大貿易夥伴，由此證實學者觀察，雖美國致力於組建IPEF強化成員國的供應鏈並試圖減少對中國的依賴，但為顧及與中貿易關係，在實際作為上較不偏向將IPEF做為強硬對抗中國的經濟合作架構，目前較偏向深化成員國間供應鏈合作，也得以理解出為何美國與其他成員國未將台灣納入IPEF。

IPEF做為Quad與印太戰略的經濟基石分析

探討二戰後的「馬歇爾計劃」（The Marshall Plan）及北約建立，美國先是透過經濟和供應鏈合作逐步組建抗衡蘇聯的軍事同盟組織，現階段美國組建IPEF及深化Quad合作，不免看出其欲聯合印太國家抗衡中國之意圖，且與美國進行Quad的國家皆參與IPEF，紐西蘭及菲律賓也與美國簽訂軍事同盟協議，美國明顯欲藉由IPEF深化與印太戰略國家的夥伴關係。

鑒此，學界已開始探討美國透過IPEF深化Quad與印太戰略，甚至建立「亞洲版北約」之可能性，但由於現今美國對中關係已非當時對蘇關係，包含美國在內的印太國家與中國經貿關係緊密，較不可能與中國進行全面的經濟脫節，判IPEF與Quad轉為亞洲版北約之機率仍低。

美國前國防部官員包士可（Joe Bosco）亦指，拜登政府雖極力強化印太區域的合作，但於可預見的未來內建立亞洲版北約的機率不高。另淡江大學中國大陸研究所榮譽教授趙春山則表示，美國已缺乏當年實施馬歇爾計畫所擁有的財力和物力，現行若要打造亞洲版北約實屬困難。

綜合上述，美國與印太盟國因礙於對中貿易關係及缺乏財力與物力，雖然程度上仍可深化盟國彼此於印太區域的經濟及戰略合作，但較無可能建立亞洲版北約與中國進行全面抗衡，此外，不少學者判讀美國已於IPEF因成員國對中關係而盡量避免使其成為全面抗中的經濟同盟組織，在戰略或軍事對質對中國可能也會有所保留。

總結簡析

拜登本次亞洲行可被解讀為美國深化與印太國家之供應鏈及戰略合作，雖美國在倡議上對中強硬，但在實際作為上仍避免與中國正面抗衡，且多數IPEF成員國皆參與RCEP，故判較不會採取更為強硬之抗中立場。

IPEF雖被視為美國為彌補退出CPTPP之空缺而建立之架構，但強化供應鏈、深化高端科技合作以及綠能產業等發展，對東協等著重於發展自由貿易協定的國家仍未具足夠吸引力，各國加入IPEF之動機更傾向於政治外交考量，且多國仍期盼美國得以重返CPTPP。

台灣方面雖表示將持續表達加入IPEF的意願，但礙於其他成員國與中國關係，且美方亦表示目前更於傾向與台簽訂FTA，近期內較無可能加入。

經濟面上，IPEF因成員國對中關係及美國公共財不足等因素，使美國有時仍須對中讓步，先前拜登表示考慮削減對中關稅即是一例，顯示美國在經濟復甦上仍依賴中國市場；在戰略方面，雖然美國深化與印太盟國合作，但在實際抗中力道上仍遭質疑，判未來美國雖逐步深化與印太盟國之供應鏈和戰略合作，在許多行動上將顧及中國紅線，避免衝擊美國與盟國對中關係。

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