台灣的選擇－全民稅改方案如何更上層樓？

工商時報【孫克難中華經濟研究院諮詢委員，前研究員】 醞釀多時的所得稅改革方案，在「前瞻計畫」第一期特別預算通過及內閣改組之際，財政部就迫不及待地提出，預估稅收淨損失約60、70億元，期能促進稅制合理化，降低徵納成本，營造具公平、效率的租稅環境。 此次稅改方案之主要內容，包括取消設算扣抵兩稅合一制、大幅拉近內外資稅負差距、提高留才攬才誘因、降低未分配盈餘稅負、獨資合夥不課營所稅，以及提高薪資、身障、標準扣除額等。其中各項扣除額的提高，看似數百萬戶雨露均霑，然在累進課稅下，仍然是高所得者獲利較大，卻是每次稅改必要配套；未分配盈餘稅降低，換取營所稅率提高，取消獨資、合夥營所稅，產業界仍有不同意見，但大致上也算衡平。故而號稱「全民稅改」的方案，理應予以肯定。懸而未決的，則是股利所得課稅方式的選擇，值得進一步探討。 針對股利所得課稅方式，財政部提出甲、乙兩案。甲案為「部分免稅、合併計稅」，即股利所得37％定率免稅，其餘63％併入綜所稅計算；在外資股利扣繳稅率由20％提高至21％下，使得內外資稅負差異從16.08％縮小至3.36％。乙案為「定額免稅、合併計稅」或「單一稅率、分開計稅」二選一；前者將股利所得併入綜合所得總額課稅，給予8.5％可抵減稅額，每一申報戶上限8萬元；後者則以26％單一稅率、分開計稅申報；內外資稅負差異將縮小至4％。然而甲、乙兩案孰優？仍應慎重評估。 甲案屬股利部分免稅法，稅制相對簡單便民，大幅降低徵納雙方的交易成本，相對又能維護稅制完整及量能課稅精神。乙案雙軌稅制相對複雜，且會加速破壞綜所稅制的完整性。然在稅負公平上，甲案是按比率減稅，但對舊制原本可退稅的小股東可能失去抵稅權；乙案雖能對低所得者定額免稅，卻可能大量製造人頭戶來免稅，高所得者又因採分離課稅而大幅減稅，相對使得中產階級稅負提高。因此，兩案在稅負公平上孰優，並不能鐵口直斷。雖然取消兩稅合一設算扣抵制，可增加稅收532億元；然就股利所得課稅新制言，兩案的稅收損失並不相同，甲案預估一年稅收損失589億元，乙案則是599億元。為期稅收損失能在更公平基礎上比較，故建議將甲案的股利免稅比率由37％提高至40％，如此將使內外資稅負差異縮小只剩2.4％。 筆者贊同甲案之股利部分免稅法，並期待建立更一般化的股利比率免稅制度。此種制度基於稅負公平、經濟效率、租稅收入等目標及不同權重考慮下，可同時決定綜所稅最高稅率與股利免稅比率的適當組合，且兩者呈現正向關係：若綜所稅最高稅率高，則股利免稅率就高；反之，若綜所稅最高稅率低，則股利免稅率就低，甚至不予免稅。 進言之， 此法允許股利所得以一定比率r，免納入綜合所得累進課稅，且0％，r，100％。若此一股利免稅比率r=100％，則為完全免稅法（例如新加坡採此制）；若r=50％，則為半數免稅法（部分OECD國家及歐盟許多國家採此制）；若r=0％，就為兩稅獨立課稅法（即台灣1989年以前舊制），均可作為本方案的特定情況。 在既定的稅收損失下，如前所述，設定r=40％做為股利基準免稅比率，並允許有調整空間，訂定在所得稅法中。在此課稅基礎上，若是社會要求租稅公平正義的壓力大，免稅比率可以降為r=30％或r=20％等；若是為了改善投資環境，且與國際接軌，r可以提高為50％。且可事先予以法則化，在經濟不景氣時，免稅比率可在基準比率上適度調高，作為反經濟景氣循環的工具。 本文所謂「一般化」的股利比率免稅法，其特性是免稅比率必須與綜所稅最高稅率做密切、適當的連結。在財政部推動的「全民稅改方案」中，本文建議免稅比率訂為40％，並可立法授權提供因應未來變局的適度調整空間。美國總統川普即將推動稅改，其中個人所得稅最高稅率極可能降至33％。在大國引領稅改風潮之示範作用下，我國綜所稅率若有跟進調降的壓力，此時免稅比率就可相應大幅調降，甚至兩稅完全獨立課稅（即股利免稅比率r=0％），此時充其量股利與利息所得共享27萬元的投資儲蓄特別扣除額。基此，使得所得稅制能夠更具彈性的因應國內需求及世界稅改變局。