【向子期專欄】華盛頓要為以色列使用美國武器的行為負責嗎？

美國是以色列軍方最大的支持者，每年向其提供數十億美元的軍事援助。由於這種支持和美國的情報共享，以色列為回應哈馬斯 10 月 7 日對以色列平民的無理襲擊而在加沙地帶發動了殘酷的行動，這給美國帶來了嚴重的法律和政策問題。美國國內法律和標準限制用於違反戰爭法的軍事和情報支援。此外，如果以色列利用美國的支持犯下戰爭罪，美國官員就有可能成為共犯。因此，拜登政府和國務院尤其應該採取具體措施來監督以色列如何使用美國武器並防止濫用。布萊恩·菲努肯Brian Finucane發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<華盛頓要為以色列使用美國武器的行為負責嗎？>( Is Washington Responsible for What Israel Does With American Weapons?)指出，「以色列國防軍在加薩的行為應引起對美國武器轉讓的審查」(The IDF’s Conduct in Gaza Should Prompt Scrutiny of U.S. Arms Transfers)
唯一方法是緩和衝突，並最終找到擺脫衝突的出路
但促進遵守戰爭法還不夠。即使軍事行動嚴格遵守法律，也只會給加薩帶來更多痛苦和破壞，並可能導致地區局勢升級，從而進一步直接涉及美軍。解決這些風險的唯一方法是緩和衝突，並最終找到擺脫衝突的出路。 
加薩衝突受戰爭法管轄，這是一套國際法，也稱為國際人道法。這些經各國同意的規則平衡了軍事必要性與人性的考慮，並對武裝衝突各方可以做什麼和不可以做什麼設定了限制。它們適用於以色列和哈馬斯。戰爭法要求攻擊只能針對軍事目標（包括敵方戰鬥人員），禁止以平民和民用物體為目標，並禁止不針對特定軍事目標的攻擊。醫院、救護車、學校和禮拜場所通常也受到保護免受攻擊，儘管它們用於軍事目的可能會終止這種保護。這些規則都反映了律師所說的「區分」原則，該原則旨在指導衝突各方將平民和民用基礎設施與敵方戰鬥人員和軍事目標區分開來。根據「相稱性」原則，法律禁止可能造成平民傷害的攻擊，這種傷害相對於攻擊預期產生的具體和直接的軍事優勢來說是過度的。例如，該原則允許對敵方總部進行攻擊，即使預計會造成平民死亡，只要傷害不是「過度」。此外，攻擊方和防禦方都有義務採取預防措施，進一步減輕對平民的傷害。例如，禁止使用非自願人體盾牌來阻礙軍事行動，但這種使用並不能免除攻擊方自己的法律義務。
美國的支持犯下戰爭罪，美國官員將面臨共謀的風險。
儘管哈馬斯在 10 月 7 日謀殺平民和劫持人質的行為是明顯的戰爭罪，但評估以色列在加薩的許多行動的合法性更具挑戰性。關於以色列的軍事行動是否違反戰爭法的問題必須根據具體情況進行評估。確定任何具體攻擊是否符合戰爭法是一項事實密集型調查。它可能需要非公開資訊來確定目標是否是合法的軍事目標或對平民的傷害是否過度。平民的死亡和民用基礎設施的破壞固然相關，但發生這些事件並不一定意味著以色列違反了戰爭法。判斷任何目標決定是否構成犯罪更具挑戰性，因為這需要評估相關指揮官在做出決定時的知識和意圖。
儘管很難就具體襲擊事件得出明確的法律結論，但以色列軍隊在加薩的行為以及以色列官員隨後的言論應該會引起華盛頓的法律和政策擔憂。在空襲的前六天裡，以色列投擲的炸彈數量超過了美國領導的聯軍在打擊伊斯蘭國的任何一個月內投放的6,000 枚炸彈，甚至在行動最激烈的時候也是如此。這種攻擊率引發了人們對以色列的目標選擇、其對相稱性的解釋以及該國為避免平民傷亡而採取的預防措施的質疑。美國總統喬·拜登在新聞發布會上即席發表講話時 表示 ，希法醫院正在採取措施保護平民，“所以這與我之前認為的情況不同，是一次不分青紅皂白的爆炸事件。” （美國政府的立場是，不分青紅皂白的襲擊是 戰爭罪，但尚不清楚總統是否在這個意義上使用該術語。） 具體打擊也讓人質疑目標本身是否是合法的軍事目標，例如以色列的目標哈馬斯政治領導人被殺（其軍事角色尚不清楚），以及 11 月 3 日加薩市 al Shifa 醫院外的一輛救護車遭到襲擊，造成至少 15 人死亡、60 人受傷。 據加薩醫生稱，賈巴利亞難民營遭到轟炸，造成 100 多人傷亡，以色列聲稱該難民營是哈馬斯指揮官和地下隧道的所在地，並促使拜登政府要求以色列解釋空襲的決策。更廣泛地說，加薩的死亡和破壞規模——衛生部統計截至 11 月 13 日已有超過11,000 人死亡——令人質疑以色列如何評估平民傷害相對於個人襲擊預期的軍事優勢是否過度。 
對潛在戰爭罪的擔憂可能會導致國際刑事法院介入
以色列官員對軍事行動的描述也應該引起《霧谷》的注意。在衝突初期，以色列國防軍發言人解釋說，以色列的轟炸行動「重點是損害而不是準確性」。在回應造成平民傷亡的有爭議的襲擊時，以色列國防軍一再強調，它此前曾警告加薩居民向南遷移，似乎這一警告在某種程度上免除了以色列與保護平民有關的其他法律義務。
對潛在戰爭罪的擔憂可能會導致國際刑事法院介入，該法院對巴勒斯坦領土擁有管轄權，包括在持續衝突期間。法院檢察官卡里姆·汗就戰鬥發表了尖銳的聲明，其中包括每一位做出罷工決定的領導人都必須“證明對每一個民用物體的每一次襲擊都是合理的”，並且襲擊者有責任確定通常受保護的物體失去了他們的保護。如果汗決定提起法律指控，他幾乎肯定會面臨來自美國的政治風暴，其中包括支持國際刑事法院在烏克蘭工作的政治領導人。但如果他不對以色列在加薩的行動進行調查，他幾乎肯定會面臨西方以外國家的反擊，這些國家已經譴責法院處理其事務的方式存在雙重標準。對他們來說，國際刑事法院似乎只對非洲領導人和軍閥提出戰爭罪指控，而西方的有罪者或與其合作的人卻沒有受到影響。
提供武器的唯一目的，其中潛在的相關目的是「合法自衛」
由於美國政府向以色列提供了廣泛的軍事和情報支持，美國也面臨與衝突有關的國內和國際法律和政策考量。鑑於國務院在監督武器轉讓和軍事援助方面的作用，其中許多考慮因素對國務院來說最為緊迫。例如，美國武器轉讓的法律框架《武器出口管制法》規定了美國向其他國家提供武器的唯一目的，其中潛在的相關目的是「合法自衛」。儘管《武器出口管制法》和美以軍事援助協議中的這個術語都沒有明確定義，但以色列過去的行動，包括在黎巴嫩使用集束彈藥，引發了人們對它們是否構成合法自衛的質疑。如果美國國務卿掌握可靠資訊表明外國安全部隊“嚴重侵犯人權”，所謂的《萊希法》將禁止向該部隊提供軍事援助。拜登政府於 2022 年 2 月通過的《常規武器轉讓政策》規定，如果「美國評估認為所轉讓的武器很可能被接受者用來實施」某些行為，則禁止轉讓武器，包括「故意針對民用物體或受保護平民的攻擊；或其他嚴重違反國際人道法或人權法的行為。”
官員們將調查夥伴國政府涉及美國武器造成平民傷害的報告
此外，在衝突開始前不久，美國國務院向世界各地的大使館發布了指導意見，根據該指導意見，官員們將調查夥伴國政府涉及美國武器造成平民傷害的報告，並建議採取包括暫停軍售在內的行動。該指南旨在將先前監測平民傷害的臨時程序編成法典，其發布是在沙烏地阿拉伯投下美國炸彈造成大量也門平民死亡的大量報導之後發布的。
根據他們所提供的支持的性質及其使用方式，個別美國官員可能會面臨其他法律問題。行政命令禁止美國政府員工參與或密謀參與暗殺，美國行政部門律師將其解釋為包括在武裝衝突中違反戰爭法的殺戮。例如，如果美國分享可用於針對平民的可採取行動的情報，則暗殺禁令可能會發揮作用。
戰爭法允許大量的死亡和破壞？
《戰爭罪法》於 1996 年頒布，並於去年進行了修訂以擴大其管轄範圍，將禁止某些違反戰爭法的行為納入國內法。儘管沒有人根據該法律受到起訴，但該法律將陰謀謀殺未積極參與敵對行動的人以及其他行為定為刑事犯罪。此外，國內法和國際法都將協助和教唆定為刑事犯罪，其中可能包括提供實施戰爭罪的支持。儘管不同法院的同謀標準可能有所不同，但美國在對 9/11 襲擊據稱策劃者哈立德·謝赫·穆罕默德 (Khalid Sheikh Mohammed)的審判中採取的立場是，明知自己的協助會進一步發動戰爭犯罪足以確定國際法規定的犯罪意圖。
拜登政府的一些官員已經對以色列遵守戰爭法表示擔憂。美國國務院負責武器轉讓的官員喬許保羅 (Josh Paul) 因政府繼續向以色列提供軍事援助而於 10 月辭職。他在接受《赫芬頓郵報》採訪時表示，“我很清楚，許多高級領導人不僅完全理解以色列目前如何在加沙使用美國提供的武器，而且甚至願意私下承認這些行動包括'戰爭罪。' 」
美國政府應該監視以色列在加薩的行為
考慮到這些令人擔憂的原因，美國政府，特別是國務院現在應該採取措施，降低美國軍事支援助長違反戰爭法的風險。美國官員僅僅重複遵守戰爭法重要性的論點是不夠的。
首先也是最重要的是，美國政府應該監視以色列在加薩的行為，並確定以色列是否使用符合戰爭法的美國武器和情報。這是一項基本步驟，似乎是現有法律和政策所要求的，但國務院顯然沒有採取這一步驟。國務卿安東尼·布林肯和他的發言人都表示，沒有對以色列遵守戰爭法的情況進行評估。（國家安全顧問傑克·沙利文最近幾天也多次拒絕就以色列的戰爭法遵守情況發表評論，表明他沒有責任對此事發表看法。）監測戰爭法遵守情況可能需要五角大樓的大量投入以及更廣泛的美國情報界。它還將要求美國向以色列施壓，要求其提供有關其在加薩的目標決定的詳細資訊。
不願承認以色列安全部隊「嚴重侵犯人權」
其次，國務院需要將其對戰爭法遵守情況的評估納入其批准或繼續向以色列轉讓武器的決定中。同樣，這似乎是現有法律和政策所要求的基本步驟。美國先前已將以色列敵對行為的資訊納入其武器轉讓決定中，包括雷根政府暫停集束彈藥轉讓的時間。但根據已辭職的國務院官員保羅的公開聲明，向以色列的轉移並未考慮對戰爭法遵守情況的評估。他還指出，美國國務院長期以來的做法是不願承認以色列安全部隊「嚴重侵犯人權」的可信指控，這將引發《萊希法》的限制。
目前，拜登政府正在採取不同的做法。它正試圖在不施加任何條件的情況下改善其夥伴在持續戰爭中的空襲和砲擊行為。美國與以色列分享了減少平民傷亡的建議，包括使用較小直徑的炸彈而不是 2000 磅的彈藥。五角大廈派出海軍陸戰隊三星將軍詹姆斯·格林（James Glynn），他在伊拉克戰爭和反伊斯蘭國戰役中擁有豐富的城市戰經驗，與以色列分享如何在密集的城市環境中作戰時減輕對平民傷害的建議。但格林返回後，海軍陸戰隊司令埃里克史密斯將軍試圖讓美國與以色列的行動保持距離。“中尉。格林將軍過來提供建議，」史密斯說。「但請不要誤會：加薩現在、已經或將要發生的事情純粹是以色列的決定。”
美國應確保其援助不支持違反戰爭法的行為
目前敦促以色列盡量減少平民傷亡並遵守戰爭法的這些努力太讓人想起奧巴馬政府在也門空襲中改善沙烏地阿拉伯瞄準目標的失敗努力，包括派遣顧問分享技術建議與沙烏地阿拉伯軍隊。在那場衝突中，明顯減少平民傷亡的唯一措施是減少並最終結束沙烏地阿拉伯領導的聯軍的空襲。
然而，僅僅關注評估和執行有關在加薩戰爭中使用美國原產武器的戰爭法合規性是錯誤的。儘管這些措施是必要的，但如果目的是結束大屠殺，這些措施還不夠。
對於以色列在加薩進行的數千次空襲和其他攻擊，即使不是不可能，也可能很難做出任何可靠的評估。即使以色列對加薩的每一次攻擊都符合戰爭法，這場衝突仍將是一場人道災難。戰爭仍缺乏明確的結局，並繼續構成地區局勢進一步升級的嚴重風險。戰爭法允許大量的死亡和破壞。即使在對法律的限制性解釋下也是如此，以色列很可能採取了較為寬鬆的解釋——特別是在比例原則允許的內容方面。
當然，美國應該保持警惕，確保其援助不支持違反戰爭法的行為，並且必須堅持要求以色列政府嚴格解釋法律。但技術性法律問題不應妨礙對美國和該地區面臨的最緊迫問題的討論：如何以負責任的方式結束這場戰爭。緩和局勢的第一步可能是一項微觀協議，其中以色列停止對加薩的打擊，哈馬斯釋放一些人質，中間人抓住時機開始探索更廣泛的外交可以取得什麼成果。無論好壞，解決這場可怕的危機及其造成的痛苦的辦法必須是治國之道，而不是法律。