Yahoo奇摩新聞 國土計畫上路實施會判農地死刑？
⊙詹順貴
國土計畫預備上路，阻力紛至沓來
已經修法1次展延3年（縣市國土計畫公告期限展延1年，功能分區圖公告期限展延2年）的國土計畫，依法應該要在明年4月底上路實施，但近幾月不僅國民黨主政的直轄市、縣市抗拒，部分民進黨主政的縣市也在觀望，表面理由都是維護農民權益，其中雲林縣長張麗善更積極率眾抗議，對內政部、行政院施壓，盧秀燕甚至議會上說國土計畫是在判農地死刑！這是實情？真的是在維護農民權益？或實際上另有所圖，只不過藉此裹脅農民進行認知作戰？
「死刑」是法律名詞，指的是國家高權剝奪自然人的生命（權），簡單地說，就是讓人死亡。這般概念套用到盧秀燕先後所稱「判農業死刑」、「判農地死刑」，應該是指讓農業或農地崩毀滅失，但國土計畫為何會讓農業或農地崩毀滅失？又如何讓農業或農地崩毀滅失？卻從未見盧秀燕或張麗善說清楚講明白。
實情是從區域計畫的特定農業區與一般農業區轉軌到國土計畫的農業發展地區，農地仍維持農用以及現行《非都市土地使用管制規則》所訂定的容許使用項目，也可以在符合農業發展條例相關規定的條件下興建農舍或其他相關農業設施。也就是說農民在農地上的既有權益，並沒有因為國土計畫的上路實施而受到絲毫影響，農地所有權也未曾因而被政府機關徵收剝奪，何來判死刑可言？
不管國民黨主政直轄市、縣市的積極抗拒，或民進黨主政縣市的消極觀望，共同原因其實都是不希望未來地方政府想拿私有農地進行變更、區段徵收與開發變得困難。至於藍營的積極抗拒，可能還隱藏深層政治因素。
政客認為一旦被劃歸為國土計畫下的農1，等於宣告發展無望
先談共同原因，雲林張家比較誠實，不管是縣長張麗善多次率眾抗議所提訴求，或立委張嘉郡的公開言論，她們都是主張原本位於現有區域計畫的特定農業區或一般農業區的農地，一旦被劃歸為國土計畫下的「農1」（即第1類農業發展地區），等於宣告發展無望，這應當也是盧秀燕指控判農地死刑的緣由。
她們所謂的「等於宣告發展無望」，指的不是農業發展無望，也不是農地無法繼續農用，說穿了就是過往地方政府可以動輒拿人民土地來規劃變更挹注財源，縣市首長也可以配合炒地尋租來籠絡或餵養派系樁腳等法外福利，一旦國土計畫付諸，都會變得困難。
其背後思維，其實是「把從事農業當作一種犧牲」，骨子裡就是輕賤農業與農民，唯有農地變更開發，坐享地價翻轉數倍獲取高額利潤才是王道。但實際上縣市國土計畫，是整體通盤檢討編訂功能分區，《國土計畫法》並明訂保障土地原來的使用，如加以限制應為補償，又未直接剝奪地主所有權，根本不可能該當土地徵收議題常出現的「特別犧牲」。
《區域計畫法施行細則》第11條簡單將農業區分為「特定農業區」或「一般農業區」這兩類來定義（第1、2款規定），前者指「優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定的農地」，後者指「特定農業區以外供農業使用之土地」，由於分類粗糙，「一般農業區」常被誤認為是非優良農地或可有可無的農地。
《國土計畫法》則是除了在第20條第3款明確要求政府應「依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設，並按農地生產資源條件，予以分類」，目前內政部在全國國土計畫將之細分為5類，其中第1、2類是第20條第3款第1、2目所明定，分別是「第一類：具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區。」（目前通稱「農1」）、「第二類：具良好農業生產環境、糧食生產功能，為促進農業發展多元化之地區。」（目前通稱「農2」），其他3類則是內政部依據第20條第3款第3目的授權訂定。
從上述定義可以看出，「農1」是國家維持糧食生產最重要的優良農地，「農2」是次要的良好農地，當然都可以繼續做農業使用，政府更應積極鼓勵繼續做農業使用並予以妥善保護。這些農地上的使用收益權利，不管是在區域計畫的使用管制或國土計畫容許使用，完全沒有差異，劃歸為「農1」或「農2」，農民使用收益農地的權益也毫無不同。國土計畫下的農業發展地區的容許詳細項目，可以參考以下內政部國土管理署簡報。
農業大縣的主政者擔心土地若劃歸農1就不好變更使用
身為農業大縣主宰，雲林張家真正抗拒的是，不希望雲林廣大的優良農地劃歸為「農1」，而希望最多劃為「農2」就好，台中市、桃園市、彰化縣、嘉義縣與屏東縣也都是如此，而且或多或少將優良農地往農2編定，這是因為《國土計畫法》第21條第3款規定了不同的土地使用原則，「農1」是「供農業生產及其必要之產銷設施使用，並禁止或限制其他使用。」，「農2」是「供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施使用，並依其產業特性給予不同程度之使用管制、禁止或限制其他使用」。
這些規定是出於維護農業生產環境、保護農地的目的，但這些縣市首長、區域立委與地方頭人的邏輯是，這些符合農1條件的農地大多是面積大又完整，而且已有相當程度完整的農水路，未來要變更開發成本低，獲利增值空間大，現有農地一旦劃為農1，未來要變更開發會非常困難，所以積極抗拒或消極觀望。
其實這是誤會，《國土計畫法》第21條第3款對農1、農2的禁止或限制其他使用，看似不同，但都是在維護農地農用的前提上，禁止或限制其他與農地不相容的使用，農2看似較寬，其實仍侷限於與農產業特性相關，才容許不同程度的使用限制，而非進行土地變更開發會比農1容易。
真正問題源頭，也正是2015年12月30日國土計畫得以三讀通過的原因。這需要從2000年談起，國民黨在台統治50年後，迎來政黨輪替危機，在已與地方派系、妥協結合的李登輝總統主導下，於該年1月26日同時公告了3部立法院修正通過法律，包括刪除《土地法》第30條非自耕農不得購買農地的限制，增訂《農業發展條例》第18條開放興建農舍（包括集村農舍），以及在《區域計畫法》引進隨時可申請變更地目的開發許可制，增訂第15條之1到第15條之5的規定。
其中影響最重大、最深遠的是刪除《土地法》第30條非自耕農不得購買農地限制與在《區域計畫法》增訂隨時可申請的開發許可制，前者讓一般人（尤其擅於炒地皮者）可以輕易低價購買農地囤積，再伺機依後者申請變更開發；也因為此一隨時可申請的開發許可制，地方政府也不再受區域計畫每5年才通盤檢討1次的限制，隨時可辦理新訂或擴大都市計畫，或依《都市計畫法》第12條申請擬定特定區計畫，徵收農地，辦理變更進行開發。
土地過度炒作引起識者反彈，《國土計畫法》才得以通過
於是，台灣金權炒地遊戲開始熱絡，直到苗栗大埔事件引發舉國關注全台遍地烽火的農地區段徵收的天怒人怨，才稍有收斂一段時間。而連過往比較偏重於地盡其利的土地規劃邏輯的地政學者也發起連署組成「台灣土地社會聯盟」，花1年時間討論，於2015年11月10日發表《台灣土地宣言》，呼籲政府應召開「全國土地會議」，盡速制訂《土地基本法》與《國土計畫法》，發布台灣國土計畫，當時台灣社會給予馬政府高度壓力，《國土計畫法》才在當時國民黨立委邱文彥、民進黨立委林淑芬、田秋堇努力下，在2015 年12月30日三讀通過。
這部《國土計畫法》，除了納入氣候變遷的調適策略外，最主要的是將《區域計畫法》此一行之有年造成國土失序潰爛的開發許可制拿掉，改採有序的成長管理而已，也就是重新回到縣市國土計畫每5年通盤檢討1次，如地方政府想將農1、農2調整變更為城鄉發展地區，必須於通盤檢時，提出具體計畫表明確有實際需求，才能依計畫需求所需面積申請檢討變更調整功能分區，而非任由縣市首長、區域計畫時期任何人皆可隨時申請變更。
綜合國家發展委員會與內政部國土管理署既有資訊，撇開工業區、科學園區需求不談，台灣人口已經轉為負成長，但現有全國都市計畫區面積接近50萬公頃，可容納的總計畫人口超過2,525萬人，已超過開始遞減的台灣總人口（約2300萬），居住於都市計畫區的現況人口數則約1,871萬人（約500萬人是居住於非都市計畫區的農村、鄉村與原住民部落），尚可容納約654萬人，如再加上供都市發展備用的都市計畫農業區約面積10萬公頃土地，進行區段徵收後可整體開發的面積與容積試算，可再容納約1450萬人，加上前述已核准的計畫人口2525萬人，幾乎高達4000萬人，從國土計畫的成長管理邏輯，單純以開發住宅區、商業區為主訴求的國土功能分區調整與新訂或擴大都市計畫，當然很難取得正當性。
只是如此一來，不僅地方政府快速藉由農地變更、區段徵收挹注財源的管道受到限縮，土地投機客、地方派系樁腳土地尋租的捷徑也將受阻，當然會結合起來杯葛抵制。可見這些縣市的抗拒或觀望，完全與關注農業前景、維護農民權益無關，而是為了自己主政縣市的財源籌措，為了籠絡或安撫派系樁腳、土地投機客，反而是國土計畫如期上路實施，才對台灣農業與真正務農的農民權益更有保障，所謂「實施國土計畫等於判農地死刑」，則是道道地地與事實相反的認知戰。
李登輝時代的《國土計畫法》已與台獨畫上等號，所以統派極力阻止
至於國民黨主政縣市普遍反對國土計畫如期上路的深層政治因素，可從《國土計畫法》的推動過程探尋，其前身是行政院於1993年提出的《國土綜合發展計畫法》草案，其法案精神是土地開發配合經濟發展為導向，此從行政院於1996年配合提出「國土綜合開發計畫」名稱即可窺知。與《國土計畫法》一樣，一旦法案通過，計畫也正式實施，《區域計畫法》與區域計畫即會廢止，當時李登輝總統已被懷疑有台獨傾向，在台灣制定一個只能施行於台灣的《國土計畫法》與據此進一步擬定國土計畫，來取代名詞上只適用在局部地區的《區域計畫法》與區域計畫，當時不僅新黨無法接受，恐怕國民黨內的統派或非主流派都不會支持，因此，很快無疾而終。
民進黨上台後，雖於2004至2005年，行政院曾推動《國土復育條例》（源自921大地震）、《國土計畫法》、《海岸法》等國土三法，但未能完成立法。2009年莫拉克風災重創台灣，刺激台灣各界再度要求政府對國土規劃重新做通盤檢討，同年10月8日，行政院再次將《國土計畫法》草案函送立法院審議，2011年因立法院任期屆滿不續審退回，從莫拉克風災到苗栗大埔事件爆發，滿足社會氛圍，才促成立法通過。從《國土綜合發展計畫法》到《國土計畫法》，前前後後總共送立法院審議6次，共顛簸二十餘年。
眼看《區域計畫法》即將走入歷史，長期為虎作倀的「開發許可」制度也將跟著廢除，《都市計畫法》與浮濫的新訂或擴大都市計畫也將有上位法規範的約束，不該再輕易地讓地方政府假借各種名義，隨意變更土地超炒利益導致住、商、工、農的分區交雜錯置與山坡地超限利用等失序混亂現象，國民黨主政縣市首長卻無視《國土計畫法》是在馬英九主政末期所通過的法案，於此時積極杯葛國土計畫如期上路，除前述土地炒作開發的經濟因素外，恐怕也包藏了逢迎中國立場，不希望在台灣實施有主權象徵味道的國土計畫。
蔡政府時代的農業部已為務農者打更厚實的底
事實上，蔡政府8年，在陳吉仲部長的擘畫下，農業部實施了農民健康保險、農民職業災害保險、農業災害保險及農民退休儲金等三保一金福利措施，並建構農業堆疊式給付措施（包括農地對地給付、確保糧食安全給付、生態環境給付），未來還會依照農業發展地區各分類的功能，因地制宜分級更積極投入更多農的業施政資源，強化農業公共基礎建設、設施或設備補助、農地農用賦稅優惠政策及農業金融支持，讓農民收入穩定而且增加。
從中還可看出端倪的是，未來農1可獲得農業部的農政資源挹注與各項給付一定最多，這對真正務農的農戶與未來想務農的青年是一大福音，但對囤積農地想藉變更開發謀取暴利的土地投機客則無意義，甚至會視為未來購地囤積的絆腳石，必定視如寇讎，積極阻擋國土計畫上路實施。
呼籲全台農民擦亮眼，切莫上根本與事實相反的「國土計畫會讓農地被判死刑」認知戰的當，積極站出來要求所在縣市首長趕快送審國土計畫功能分區圖。
作者是因為喜歡大自然與賞鳥，而把法律用到保護環境與土地上，卻滿身不合時宜的律師。
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