國會改革法案真的罰得比歐美輕嗎?從歐洲議會「調查權」看法案哪裡濫權

文:蕭嘉德(慕尼黑大學法學碩士、現職慕尼黑大學法學院博士生)

近期台灣充滿爭議的國會調查權法案,多年以來歐盟也存在相關討論。

2012年,歐洲議會發布改革國會調查權的建議(Proposal adopted by the European Parliament on 23 May 2012 for a regulation of the European Parliament on the detailed provisions governing the exercise of the European Parliament's right of inquiry and repealing Decision 95/167/EC),其中尤其涉及拒絕作證、拒絕提供文件資料時,調查委員會得處罰該違反義務者。

但直至今日,基於各種法律與政治上的疑慮,這項改革並未通過。

儘管如此,歐洲議會至今仍不斷嘗試說服各界改革的必要性,且於2018年的工作報告中(THIRD WORKING DOCUMENT on a proposal for a regulation of the European Parliament on the detailed provisions governing the exercise of the European Parliament’s right of inquiry and replacing Decision 95/167/EC),更再次提出新的修正版條文。

歐洲議會2018年版草案第18條第4項即規定:

「符合本法規定受傳喚之人,應出席調查委員會,且應自願地、完整地、真實地回答調查委員會成員所提出之問題。此受傳喚之人,享有一切歐盟基本權利憲章所明定之程序基本權,亦享有該人若於位於成員國之住所地,受請求於該國國會調查委員會之聽證會或相類似委員會之情形時,該國所賦予之程序保障與權利。內國法所承認之程序保障,於未與本法相牴觸之情形,準用之。」

本條規定既提及歐盟基本權利憲章,歐盟基本權利憲章第47條第2項第2句即明文,任何人有接受法律諮詢、辯護、以及代表的權利。

換句話說,人民參與調查、聽證程序時,也應享有接受辯護人協助的權利。更甚者,歐盟成員國如德國,也早已明文國會調查程序中,人民有接受辯護人協助之權利。

聯邦議會調查委員會權利法(Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages)第20條第2項規定:「傳喚證人出席時,應告知證人待證事實,教示證人其享有之權利與缺席之法律效果,以及闡明其有權於接受詢問時,獲得其所信任者法律上的陪同協助。」

依台灣已三讀通過的《立法院職權行使法》第8章「調查權之行使」,第50之2條規範受應邀到會備詢之人員經主席同意,得律師在場協助。且依同法第50條之6、第50條之1規定,無理由拒絕出席聽證者,有遭罰鍰之虞。

同法第8章之1「聽證權之行使」中,第53條之8規定聽證會之邀請書應記載,應邀出席聽證人員得委任律師偕同出席。但同法第9章之1「聽證會之舉行」中,第59條之4規定限於主席同意者,應邀出席聽證人員方得有律師「在場」協助。

綜合以上這些條文,人民受傳喚時,雖然邀請書將告知人民可以委任律師偕同,但聽證會舉行當下時,如果沒有獲得主席的同意,律師並不能一起在聽證會現場,並協助出席聽證人員。

律師若不得在場,則律師能提供的協助顯然將大打折扣,甚至毫無效果可言。

相對於同樣以擴張調查權為目的的歐洲議會2018年版草案,應邀出席聽證人員委任辯護人在場協助的權利,並沒有預先受到任何限制。

反之,台灣已三讀通過的《立法院職權行使法》第50之2條、第59條之4條規定應邀出席聽證人員須得主席同意,方得有律師在場協助,顯然並未給予應邀出席聽證人員充分的權利。

歐洲議會草案,以及成員國德國聯邦議會調查委員會權利法,均未僅因出席聽證人員的身分為證人,而因此限制他們所享有接受辯護人協助、陪同的基本權。

諸多歐盟成員國,眾所周知為世界公認的先進法治國家。歐洲議會由歐盟各國共同參與,歐洲議會的草案,至少已是由多數法治先進的成員國所形成的共識。

對照歐洲議會草案與成員國德國,台灣有認為「因為出席聽證人員是證人,所以本就沒有律師陪同協助相關程序基本權」的看法,並不具說服力。

殊難想像歐盟與成員國如德國,會不知道證人與被告的區別。毋寧歐盟與德國根本不著眼於這項形式區別,更不支持由此導出對於律師陪同協助的限制。

甚至於,台灣目前有看法認為,律師在場陪同、協助出席聽證人員,將會「搗亂」聽證程序的進行。

首先,即便這項說法為真,台灣已三讀通過的規定中,並非確實有發生出席聽證人員濫用律師陪同的權利時,才對他們的權利作出限制,反而是一概交由主席決定。

且法律更沒有明文,主席在沒有任何濫用權利的情形時,原則應同意律師在場陪同協助出席聽證人員。其次,如果這項說法能為真,將形同人民一旦主張自己享有律師陪同協助的程序基本權,都應預先被扣上「預謀搗亂」聽證程序的大帽子。

最後,聽證程序的順利進行,固然不論在台灣或歐洲,均事屬重要,但台灣已三讀通過的《立法院職權行使法》部分修訂條文,顯然相對於歐洲議會2018年版本草案,與成員國如德國的立法例,並不是一個有效達成目的的最小侵害手段。

因此,這項對於律師陪同、協助的限制,不僅不符比例原則,也難以通過憲法的檢驗。

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