國會改革 首要強化立法功能

台灣新的政治形勢讓人們開始意識到立法院的重要性。其實民主政治中，民主國會說是憲政的首要而且不可或缺的環節，也不為過。最老牌的民主國家英國，不說國民主權而說議會主權，就是認識到代議政治而非公民投票才是民主政治的日常展現，其重要性無與倫比。美國成文憲法清楚畫分三權分立，其權力運作機制一切始於民主國會的立法，然後才有總統依法行政、法院依法審判。說國會應是民主的火車頭，道理在此。

說立法院重要，有些基本觀念值得釐清。立法院主要是要議論國政以樹立政府共守的法律規範，是為了推動各政黨的政策而進行說服的議壇，不是為了政黨政治利益進行敵對殊死鬥爭的戰場。每位立委都必須把國家及選區選民的付託放在首位，共同形成政黨的政策，而不是只聽命於政黨，只為政黨的執政利益服務。

立法院最重要的責任是立法，預算是實現立院所訂法律的行政財務計畫，立院審查預算就是審查行政部依法行政的財務計畫，不能與立法的宗旨與內容脫鉤。質詢與調查都是輔助立法的功能，立委首要責任是議事與立法，不會是與立法功能脫鉤而無目的的質詢或調查。至於選民服務確實是立委應具備的功能，但也絕不能與立法功能完全脫鉤。

所以，強化立法院的功能，首要之處就在強化立法院的立法功能。以下提供三個思考方向：

第一是立法能力的加強：先該問立院現在是否具備獨立制定各種法律的能力，而不必倚賴行政部門提案？如果凡事都必需先有行政部門提案，那到底是依法行政，還是依行政立法？立院怎能不是行政院的立法局？必然是立院有獨立為任何立法的能力，可要求行政院提供意見與建議，但不能受制於行政院。其實要解決這個問題也必須立法或修法。

第二，是立法程序的謹嚴：立法嚴謹的國家採取兩院制，反覆商量、深思熟慮、取得共識，才制定法律。我國只採一院制已然先天不足，那就更需立法程序謹嚴，才能確保立法品質。

怎樣才算謹嚴呢？最起碼的條件，例如三讀程序就認真三讀，不隨意跳過必要的理性討論，以黨團閉門協商再逕行甲動表決通過；譬如議事人數不應遷就立委出席的勤惰而使決議門檻過低（1/6低不低？）；譬如立法條文應該具備清楚的立法院的立法理由，既不能悉以行政部門的提案理由為最後的立法理由，也不能用「黨團協商通過」這類不是理由的文字冒充理由。

又譬如立法程序末尾有沒有專事文字品質控制的環節，確保法律條文沒有誤植、自相矛盾、文理不通等錯誤而壞了立法品質？以上，立院皆可自行檢視後給出適當的答案。

第三，是議會紀律的要求：講究立法品質的要徑是嚴格遵從立法程序規則，也要執行議會紀律的要求。民主國會的立法是法治的起點，國會議事自己不遵守法治原則，要求每位立委都踐行並受法治原則拘束，怎能期待我們終能成為法治國家？此中包括議長離開政黨運作保持中立，也要講究跨黨派遵行程序的要求。

請問立法院記得上次有立委違反議事紀律而受懲戒是什麼時候嗎？立法院中不理性的行為暴力或語言暴力，還嫌少嗎？立法院是我國的法治典範嗎？立法院若不是法治的典範，所寫的法律，即使自稱具有民主正當性，會贏得行政或司法尊重嗎？會在多大的程度上為人民欣然遵守呢？怎麼改善，答案仍須立法院自行提供。

立法院的賦權與課責是一體的兩面，也是民主的終極理性。百廢待興，從頭開始，仍存厚望！（作者為東吳大學法研所教授）