國際合作在倒退，碎片化在興起

文 / 稽叔夜
我們正生活在一個動蕩的時代，世界變得更加富裕，但也更加脆弱。俄羅斯在烏克蘭的戰爭痛苦地表明，我們不能把和平視為理所當然。致命的流行病和氣候災難提醒我們，生命在自然力量面前是多麼脆弱。人工智能等重大技術變革為未來的增長帶來了希望，但也帶來了巨大的風險。克里斯塔利娜·格奧爾基耶娃(Kristalina Georgieva)發表在最新一期《外交事務》<(Foreign Affairs) 的<碎片化的代價：為什麼全球經濟尚未準備好應對未來的衝擊>(The Price of Fragmentation: Why the Global Economy Isn’t Ready for the Shocks Ahead)做出深入的分析，國際合作在倒退，碎片化在興起。
國際合作正在倒退，碎片化的興起
在一個更加不確定和更容易發生衝擊的世界中，國家間的合作至關重要。然而，國際合作正在倒退。取而代之的是，世界正在目睹碎片化的興起：這一過程始於貿易和投資壁壘的增加，其極端形式則以各國分裂成相互競爭的經濟集團而告終，這一結果有可能逆轉之前的變革成果。全球經濟一體化已經產生。
許多強大的力量正在推動分裂。隨著地緣政治緊張局勢的加深，國家安全考慮對政策制定者和企業來說越來越重要，這往往使他們對共享技術或整合供應鏈持謹慎態度。與此同時，儘管過去三十年發生的全球經濟一體化幫助數十億人變得更富裕、更健康、生產力更高，但它也導致了一些部門的失業，並加劇了不平等。這反過來又加劇了社會緊張局勢，為保護主義創造了肥沃的土壤，並增加了將生產轉移回國內的壓力。
碎片化的代價明顯：貿易下降和壁壘上升
即使在正常時期，分裂的代價也是高昂的，並且幾乎不可能應對當今世界面臨的巨大全球挑戰：戰爭、氣候變化、流行病。但世界各地的政策制定者仍在採取導致進一步分裂的措施。儘管其中一些政策可以證明需要確保供應鏈的彈性，但其他措施更多地是出於自身利益和保護主義的驅動，從長遠來看，這將使世界經濟處於不穩定的境地。
碎片化的代價再明顯不過了：隨著貿易下降和壁壘上升，全球增長將受到嚴重打擊。根據國際貨幣基金組織的最新預測，2028年全球GDP年增長率將僅為3%，這是國際貨幣基金組織過去三十年來最低的五年預測，這給減貧和為迅速增長的人口創造就業機會帶來了麻煩。發展中國家的年輕人。碎片化風險會讓本已疲弱的經濟形勢變得更加糟糕。隨著增長下降、機會消失、緊張局勢加劇，已經因地緣政治競爭而分裂的世界可能會進一步分裂成相互競爭的經濟集團。
保護主義和脫鉤是有代價的
世界各地的政策制定者都認識到保護主義和脫鉤是有代價的。美國和中國這兩個世界最大經濟體之間的高層接觸旨在降低進一步解體的風險。但從廣義上講，當談到試圖扭轉碎片化趨勢時，令人不安的是缺乏緊迫感。另一場流行病可能再次將世界推入全球經濟危機。軍事衝突，無論是在烏克蘭還是在在其他地方，可能會再次加劇糧食不安全，擾亂能源和大宗商品市場，並破壞供應鏈。另一場嚴重的乾旱或洪水可能會使數百萬人成為氣候難民。儘管如此，儘管人們廣泛認識到這些風險，但政府和私營部門都無法或不願意採取行動。
政策制定者必須培養各國之間的信任紐帶
一個更容易受到衝擊的世界意味著經濟體需要變得更具彈性——不僅是個體經濟體，而且是集體經濟體。要實現這一目標，需要採取深思熟慮的合作方式。國際社會，得到國際貨幣基金組織等機構的支持各國應以系統、務實的方式共同努力，在存在共同點的地方追求有針對性的進展，並在不採取行動將造成毀滅性後果的領域保持合作。政策制定者需要關注不僅對國家財富最重要、而且對普通民眾的經濟福祉最重要的問題。他們必須盡可能培養各國之間的信任紐帶，以便在下一次重大衝擊到來時能夠迅速加強合作。這將支持全球增長並降低不穩定跨境蔓延的風險，從而使較貧窮和較富裕的經濟體受益。即使對於最富有和最強大的國家來說，一個四分五裂的世界也將難以駕馭，合作不僅關係到團結，也關係到自身利益。
國際合作對於和平與繁榮至關重要
二十世紀的兩次世界大戰表明，國際合作對於和平與繁榮至關重要，需要良好的製度基礎。即使第二次世界大戰仍在激烈進行，盟國也齊心協力創建了一個多邊架構，其中包括聯合國和布雷頓森林機構——國際貨幣基金組織和世界銀行——以及世界貿易組織的前身。每個組織都被賦予了特殊的使命來解決當今需要集體行動的問題。
最終隨之而來的是貿易和一體化的爆炸式增長，改變了世界，最終導致了所謂的全球化。在之前的歷史時期，尤其是工業革命之後，一體化加速了。但在世界大戰和兩次世界大戰期間，它急劇倒退，而在戰後不久的時期，冷戰的碎片化威脅要阻止其康復。然而，盟國建立的國際安全和金融架構讓一體化得以捲土重來。從那時起，該架構已經適應了巨大的變化。世界上的國家數量已從1944年的99個增加到今天的近200個。同一時期，地球人口增加了兩倍多，從約 23 億增加到約 80 億，全球GDP增長了十倍多。一直以來，在日益一體化的全球經濟中，貿易的擴張為增長和減貧帶來了巨大的好處。
安全性較低的世界，分裂會造成惡性循環
這些成果現在面臨風險。2008年全球金融危機後，一段「放緩」時期開始，增長變得不平衡，各國開始設置貿易壁壘。國家內部和國家之間生活水平的趨同已經停滯。自疫情爆發以來，低收入國家的人均GDP增長率大幅下降，從疫情發生前15年的年均3.1%下降到2020年以來的1.4%。富裕國家的下降幅度要小得多，這些國家的人均國內生產總值增長率已從大流行前 15 年的 1.2% 降至 2020 年以來的 1.0%。不平等加劇正在加劇政治不穩定，破壞未來增長前景，特別是對脆弱經濟體和較貧困人口而言。氣候變化對生存的威脅正在加劇現有的脆弱性並帶來新的衝擊。脆弱國家的緩衝能力正在耗盡，不斷上升的債務使經濟可持續性面臨風險。
在一個更加脆弱的世界中，國家（或國家集團）可能會傾向於狹隘地界定自己的利益並退出合作。但許多國家缺乏技術、財政資源和能力來成功應對經濟衝擊，而它們如果不這樣做，不僅會損害本國公民的福祉，還會損害其他國家人民的福祉。在一個增長前景較弱、安全性較低的世界裡，分裂的風險只會增加，可能會造成惡性循環。
貿易碎片化導致糧食和能源市場嚴重混亂
如果發生這種情況，成本將非常高。從長遠來看，貿易碎片化——即對各國商品和服務貿易的限制不斷增加——可能會使全球GDP減少高達 7%，即按今天的美元計算 7.4 萬億美元，相當於法國和法國的GDP總和。德國的經濟規模是整個撒哈拉以南非洲經濟規模的三倍多。這就是為什麼政策制定者應該重新考慮他們新近採取的貿易壁壘，近年來貿易壁壘迅速激增：2019 年，各國實施的貿易限制不到 1,000 項；到 2022 年，這一數字猛增至近 3,000 項。
隨著保護主義蔓延，技術脫鉤的成本——即限制高科技產品、服務和知識在國家間流動——只會雪上加霜，導致一些國家的 GDP 比過去減少 12 % 。長期來看。碎片化還可能導致大宗商品市場嚴重混亂，並造成糧食和能源不安全：例如，俄羅斯對烏克蘭小麥出口的封鎖是2022 年春季全球小麥價格突然上漲37% 的關鍵驅動因素。這推動了烏克蘭的通貨膨脹。其他食品價格上漲並加劇糧食不安全，特別是在北非、中東和南亞。最後，資本流動的碎片化將導致投資者和國家將投資和金融交易轉移到志同道合的國家，這將對全球增長構成又一次打擊。碎片化各個方面造成的綜合損失可能很難量化，但很明顯，它們都表明生產率增長放緩，進而導致生活水平下降、貧困加劇以及衛生、教育和基礎設施投資減少。全球經濟的韌性和繁榮將取決於經濟一體化的存亡。
儲備分配不均意味著許多國家仍然非常脆弱
在一個衝擊更加頻繁和嚴重的世界中，各國必須找到方法來緩解對其經濟和人民的不利影響。這需要在經濟景氣時期建立經濟緩衝，然後在經濟困難時期進行部署。其中一個緩衝就是一國的國際儲備，即其央行持有的外幣，它為遭受衝擊的國家提供了現成的融資來源。總體而言，過去二十年來，隨著世界經濟的擴張和應對金融危機，外匯儲備大幅增長。但這些儲備主要集中在相對較小的一組經濟實力較強的發達經濟體和新興市場經濟體中：只有十個國家持有全球儲備的三分之二。相比之下，大多數其他國家的儲備持有量仍然不大，特別是在撒哈拉以南非洲、拉丁美洲部分地區、中東石油進口國和小島嶼國家——這些國家的儲備加起來還不到全球儲備的百分之一。儲備分配不均意味著許多國家仍然非常脆弱。
當然，任何國家都不應該單獨依賴其儲備。考慮一下一個無法為每一次可能的衝擊儲蓄足夠錢的家庭如何購買房屋、汽車和醫療保險。同樣，如果各國能夠利用統稱為「全球金融安全網」的各種國際保險機制來補充自己的儲備，那麼它們的境況就會更好。網絡的中心是國際貨幣基金組織，它匯集其成員的資源，並充當全球合作的最後貸款人。這一網絡得到了貨幣互換額度和融資安排的支撐，貨幣互換額度是各國央行相互提供流動性支持（通常是為了降低金融穩定風險），融資安排允許特定地區的國家集中資源，以便在危機爆發時進行部署。
國際貨幣基金組織因新冠批准96國3000 億美元新融資
保護國家及其人民免受衝擊有助於促進境外穩定：這種保護是全球公共利益。因此，建立一個全球安全網，匯集國際資源，在個別國家遭受災難時為其提供流動性，符合各國和世界的利益。COVID -19危機就是一個很好的例子。借助國際貨幣基金組織的匯集資源，成員國以前所未有的速度和規模獲得了流動性注入，幫助它們為藥品、食品和能源等必需品進口提供資金。疫情發生以來，國際貨幣基金組織已批准向 96 個國家提供超過 3000 億美元的新融資，這是在如此短的時間內提供的最廣泛的支持。其中，自俄羅斯入侵烏克蘭以來已提供超過 1,400 億美元，幫助該基金成員應對融資壓力，包括戰爭造成的壓力。
儘管全球金融安全網幫助應對了新冠疫情和俄羅斯入侵的影響，但它肯定會再次受到下一次重大衝擊的考驗。由於儲備分配不均，迫切需要擴大世界匯集資源，以確保脆弱國家免受嚴重衝擊。國際貨幣基金組織近1萬億美元的貸款能力現在只是整體安全網的一小部分。儘管一些國家通過國際儲備進行的自我保險大幅增加，但集中資源以國際貨幣基金組織為中心其增幅遠遠低於自我保險，並且相對於全球金融一體化措施顯著萎縮。這就是為什麼國際社會必須加強全球金融安全網，包括擴大國際貨幣基金組織匯集資源的可用性。
新興市場國家債務58%比十年前42%顯著增加
即使全球金融安全網得到加強，一些國家在面對全球經濟衝擊時也可能會耗盡緩衝能力，並隨著時間的推移積累經濟失衡，特別是財政赤字上升和債務水平上升。儘管世界各地的債務都在增加，但由於最近的經濟動盪、利率上升，以及在某些情況下政府的政策失誤，許多脆弱的新興市場和低收入國家的債務問題尤其嚴重。到2022年底，新興市場國家的平均債務水平已達到GDP的58% ，比十年前的42%顯著增加。在此期間，低收入國家的平均債務水平增幅更大，從占GDP的 38%至 60%。大約四分之一的新興市場國家債券目前的交易價差表明存在困境。在為貧窮國家發起一項基礎廣泛的國際債務減免倡議 25 年後，大約 15% 的低收入國家現在被認為陷入債務困境，另有 40% 的國家面臨陷入這種境地的風險。
債務國人民對全面債務危機的代價感受最深。根據世界銀行的一項分析，一個國家拖欠其對外義務後，貧困水平平均會上升30%，並在十年內保持在較高水平，在此期間，嬰兒死亡率平均上升13%，兒童預期壽命縮短。 。其他國家也受到影響。儲戶失去了他們的財富。借款人獲得信貸的機會可能會變得更加有限。
債務危機加劇，低收入國家的成果會迅速蒸發
為了確保在氣候和健康災難更加頻繁的世界中債務的可持續性，各個國家和國際組織必須首先竭盡全力防止債務不可持續的積累，如果做不到這一點，就支持有序的債務重組，如果變得必要。如果債務危機加劇，低收入國家近幾十年來取得的成果可能會迅速蒸發。為了防止這種情況發生，國際機構可以幫助各國集中精力進行經濟改革，以刺激增長、提高預算支出的有效性、加強稅收和加強債務管理。
降低債務危機的成本意味著迅速解決債務危機。這樣做並不容易。過去幾十年來，債權人格局發生了顯著變化，中國、印度和沙特阿拉伯等新的官方債權人加入其中，私人債權人的種類急劇增加。債權人快速、協調的行動需要相互信任和理解，但債權人數量和類型的增加使這一點變得更具挑戰性，特別是因為一些主要債權人按照地緣政治路線劃分。
國際貨幣基金組織的金融模式和政策需要更新
以非洲第二大銅生產國贊比亞為例。過去十年，中國加大了債務融資的公共投資支出，但經濟增長未能跟上，該國耗盡了償還債務的資源，並於2020 年違約。其官方債權人花了近一年的時間才同意重組數十億美元貸款的協議。這一里程碑要求被稱為巴黎俱樂部的主要高收入債權國集團與新債權國合作。但只有當私人債權人也站出來並同意與讚比亞達成類似協議時，這項工作才能完全完成——這項工作已經在進行中。
儘管為贊比亞達成協議需要時間，但官方債權人一直在學習如何在二十國集團建立的共同框架下合作。通過新的全球主權債務圓桌會議（由國際貨幣基金組織、世界銀行和印度擔任輪值主席國的20 國集團於2023 年2 月發起）進行的技術討論也有助於在更廣泛的利益相關者之間建立更深入的共識，其中包括私營部門和債務國。這一事態發展為斯里蘭卡和加納等重債國家帶來了希望，這些國家仍然需要國際社會果斷地履行提供關鍵債務減免的承諾。
國際金融機構必須確保各國免受債務危機的影響
但債權人和國際金融機構必須採取更多行動。債務人應該收到一份更清晰的路線圖，了解他們在關鍵決策時對債權人的期望。債權人還需要找到方法來更快地清除達成共識的障礙。例如，在國際貨幣基金組織等機構的幫助下，早期的信息共享可以幫助債權人和債務人以更加合作的方式解決債務危機。如果私人債權人證明他們可以儘自己的一份力量，並按照與官方債權人提供的條件相當的條件提供債務減免，這將使官方債權人放心，並讓他們有信心更快地採取行動。
國際金融機構和貸款機構還必須建立機制，確保各國在發生重大衝擊時免受債務危機的影響。這些機制在確保流動性緊縮不會讓各國陷入代價更高的債務困境方面發揮著至關重要的作用。一個有希望的想法是對商業債務採取契約方法。這可能涉及在債務合同中加入一些條款，如果一個國家遭受洪水、乾旱或地震等自然災害，這些條款將自動觸發延期償還債務。
支持新興和發展中經濟體提供更多永久性資源
債務人也必須儘自己的一份力量，首先在降低風險方面更加積極主動，並更好地協調債務管理策略與財政政策。各國政府還必須表現出解決更根本性債務挑戰核心的潛在政策錯誤的意願。例如，贊比亞堅定致力於進行必要的經濟改革，例如取消主要使富裕家庭受益的燃料補貼，這意味著國際貨幣基金組織可以憑藉自己的財政支持向前推進，而官方債權人也更願意提供債務減免 。
國際貨幣基金組織長期以來在全球經濟中發揮著核心作用。它是唯一一個由 190 名成員授權對其經濟進行定期、徹底的「健康檢查」的機構。它是宏觀經濟和金融穩定的管理者、重要政策建議的來源和最後貸款人，準備幫助保護各國免受危機和不穩定的影響。在一個充滿更多衝擊和分歧的世界裡，該基金組織的普遍會員資格和監督是一筆巨大的財富。
但國際貨幣基金組織只是全球經濟的參與者之一，也只是眾多重要國際金融機構之一。為了跟上碎片化世界的變化步伐，該基金的財務模式和政策需要更新。重要的第一步是完成第十六次配額總審查。國際貨幣基金組織的配額資源（即每個成員國繳納的財政捐款）是該基金財務結構的主要組成部分，該結構匯集了所有成員國的資源。國際貨幣基金組織的每個成員國都根據其在世界經濟中的相對地位分配了一定的配額，並且國際貨幣基金組織定期審查其配額資源，以確保其足以幫助其成員應對沖擊。配額的增加將為支持新興和發展中經濟體提供更多永久性資源，並減少基金組織對臨時信貸額度的依賴。國際貨幣基金組織成員國必須齊心協力，在 2023 年 12 月的最後期限前完成審查，以增加該機構的配額資源。
富裕成員國應擴大特別提款權
國際貨幣基金組織較富裕的成員國需要齊心協力，緊急補充減貧與增長信託基金的財政資源。自疫情爆發以來，該信託基金由國際貨幣基金組織管理，已向 56 個低收入國家提供了近 300 億美元的無息融資，是歷史水平的四倍多。這筆資金對於確保國際貨幣基金組織能夠繼續滿足最貧困成員國創紀錄的支持需求至關重要。為了應對氣候變化和流行病造成的經濟風險，該基金組織的富裕成員國還應擴大特別提款權（國際貨幣基金組織的一項通過該基金新設立的複原力和可持續性信託基金，將其分配給所有成員的儲備資產）分配給更脆弱的國家。
國際貨幣基金組織還必須繼續努力增強組織內部的代表性。重要的是，該基金應反映當今世界的經濟現實，而不是上個世紀的經濟現實。該基金的決策需要高度協作的方法和包容性的治理。這將提高國際貨幣基金組織政策和融資工具的靈活性和適應性，以更好地滿足其成員國的需求。
降低債務危機的成本意味著迅速解決債務危機。
最後，國際貨幣基金組織必須繼續深化與其他國際組織的聯繫，包括世界銀行、非洲開發銀行等其他多邊開發銀行以及國際清算銀行和國際貨幣基金組織等機構，才能在當今四分五裂的世界中發揮真正的作用。世界貿易組織。所有這些國際金融機構必須齊心協力，促進國際合作，應對世界面臨的最緊迫挑戰。
追求共同利益的能力的信心處於歷史最低水平
1944 年，簽署布雷頓森林協議的 44 名男性（零名女性）坐在一間不大的房間裡的一張桌子旁。玩家數量少是一個優勢，而且大多數參賽國家都是二戰中並肩作戰的盟友。如今，在 190 個成員國之間達成共識要困難得多，特別是在不同國家集團之間的信任正在削弱、對追求共同利益的能力的信心處於歷史最低水平的情況下。然而，世界人民應該有機會在宜居的星球上追求和平、繁榮和生活。
近 80 年來，世界通過規則、共同原則和機構體系（包括植根於布雷頓森林體系的體系）應對重大經濟挑戰。如今世界已經進入一個日益分裂的新時代，國際機構對於將各國團結起來、解決當今重大的全球挑戰變得更加重要。但如果沒有高收入國家加強支持和重新承諾合作，國際貨幣基金組織和其他國際機構將陷入困境。
快速全球化和一體化時代已經結束，保護主義勢力有所抬頭。也許對於這個脆弱、支離破碎的新全球經濟來說，唯一確定的是它將面臨衝擊。國際貨幣基金組織、其他國際機構、債權人和借款人都必須適應並做好準備。這將是一段坎坷的旅程；國際金融體系需要係好安全帶。