在集權與放權之間尋求中央地方關係發展的新路徑

思想坦克
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圖片來源:中央社
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⊙吳瑟致

學理上,探討中央地方關係主要可分為「中央集權制」與「地方分權制」,兩種制度主要的分別在於「治權」的歸屬與所有,前者是由中央政府掌握治權,地方政府猶如中央的派駐分支單位,縱然地方擁有一部分的決定權,但仍需要經過中央上級機關的批准;反之,後者強調中央地方之間的權責區分,在憲政主義的原則下,中央不得干涉地方的決定,只要涉及中央地方權限的變更必須得到雙方的同意。

實務上,「中央集權制」與「地方分權制」在政治體制上的呈現就是「單一國」與「聯邦國」的差別,除了體現在中央專屬權、地方專屬權、中央地方執行權及剩餘權之意義的不同之外,更表現在地方自治的空間範疇,簡單來說,地方若擁有組織立法機關的權力,又能自主制定地方組織法令,那麼當屬地方分權下的聯邦國體制。

尋求中央集權與地方分權之間路徑的平衡策略

就我國當前憲法規定來看,地方縣市雖擁有地方自主組織的權力,但法令的制定與適用爭議仍必須由中央來立法及解決,換句話說,台灣的中央地方關係並非是地方分權下的聯邦制,地方政府縱然擁有自治行政的範圍,且地方政府擁有了立法權和執行權,但是針對無法列舉於憲法中的「剩餘權」爭議是由中央立法院定之,顯然我國是屬於偏向中央集權下的單一制政體。

不過,民主國家並不會因「中央集權」或「地方分權」而有所差異,畢竟民主政治的基本原則不是憲法上對於集權或分權的規範,而是人民對中央與地方是否握有參政的權力,畢竟無論政黨競爭結果是「中央地方對立」或是「中央地方同黨執政」,政治權力的賦予與收回都必須經由直接民選的同意,這更是落實地方自治與中央治權的依據。

然而,影響中央地方關係的關鍵主要來自「中央財政統籌分配」與「區域治理下的政府角色」,這會是攸關著資源整合公平性與效益性的問題,例如在一些中央部會所提供的「競爭型計畫」,地方爭取中央資源的挹注過程中,就會有「政治因素」下政黨派系的影響,也會增添政策能否如實如質落實的不確定性,中央與地方都具有民意的基礎下,中央與地方的對抗關係恐怕會凸顯民主矛盾的面貌,這或許會是未來台灣民主深化的關鍵所在。

換言之,在既有的行政制度下,除了地方所擁有的普遍性權力,以及原本就有中央在地方的派屬機構之外,地方因地制宜的條件或客觀因素設立的部門,中央也應當設立相應對接的專屬窗口,例如嘉義地區若要推動「醫療專區」,中央衛福部應當需建立獨立的專案機構來對接,這不但有利於中央政策的執行,更可以藉此協調地方的需求,換言之,中央政府需保有「變形蟲」的行政彈性,從地方需求來調動中央治理模式,而不只是由上而下的組織脈絡。

他山之石:德國、日本及韓國的中央地方合作

中央與地方建構「區域創新」思維,其實早在2011年德國中央政府「產業4.0發展戰略」的推動模式也值得參考,德國聯邦政府依照地方的產業條件與潛能,以及符合國家設置的計畫目標,以「創新與增長諮詢委員會」、「科學委員會」等機制來加以執行,以及採取開放競爭方式來促進區域發展的產業群聚效果,並提供相關的經費協助。德國地方政府則是發揮承上啟下的樞紐功能,配合中央政府的產業政策及計畫方案,不直接管理區域產業發展體系,而是透過中介組織機構來管理、協調、分配資源,來串連地方學研與產業的合作。

2012年日本便開始施行《國家戰略特區法案》,日本中央建構了十個產業群聚戰略特區,這涵蓋了日本數個都市圈內的城市發展,其中值得借鏡的是中央政府的角色設計,日本中央透過首相來主持「國家戰略特別區域咨詢會議」及「國家安全特區地方會議」,除了有跨部會的整合性平台,更將地方納入政策擬定的重要成員,一來凸顯日本「中央主導」的顯著性,二來也提高地方在推動各項政策方案中獲得足夠的支持,包括稅制(減稅、免稅)與金融(補助款、低利率貸款)等。

韓國近年來相當重視產業創新的發展,在推動「製造業創新3.0」的政策目標中便可以看到,韓國中央政府如何調整地方政府與重要大型企業公司之間的合作,並成立「創造經濟改革中心」來落實相關政策的執行,其中,中央政府整合相關部會的資源,例如韓國產業通商資源部及未來創造科學部,以及將地方政府納入創造經濟改革中心的運作之中,並提供政策上的支持,目前韓國共有17所區域性創造經濟改革中心,經由地方政府與大型企業的共同合作來擴大區域產業群聚的效果,這不但契合地方特色的領域發展,更讓地方政府有了經濟發展的誘因,進而有助於整體國家的競爭力。

區域治理思維下的中央地方關係重塑與機會

中央需從「區域治理」的途徑來思考地方發展與中央地方關係,理論上,無論是「傳統改革主義」的地方合併概念,或是「公共選擇理論」對於「用腳投票」的市場觀點,中央必須保持「地方競合」的彈性與動能,也就是說,地方相互競爭可以提高政策效益的同時,中央對促進地方合作的發展也是同樣重要,這涉及了資源分配的合理性,以及對於地方需求的掌握,以北北基捷運系統的鏈結來看,中央的角色讓地方進入軌道建設的合作,除了提升交通網絡的便捷性之外,更緩和了政策過程中的政治衝突,進而形塑區域治理的典範,更不用說所帶來的政策效益。

持平而論,中央與地方之間如果是競爭的關係,那麼會是各自挾帶民意支持的衝突,這不但不利於民主發展,也無益於政策落實及地方與國家發展;反之,中央與地方展開相互合作的關係,則可以相得益彰,除了在政治上能取得各取所需的平衡,在政策執行上更會提高效益。

事實上,取決中央與地方之間的關係,並不在於中央對地方的財政控制與分配,而是鑲嵌在是「由上而下」的政策溝通,以及「由下至上」的政治關係,而這完全呈現在中央與地方的政黨屬性,能否在其中取得相對公平的制高點,則非常重要。

在我國現有的政治體制上,中央政府握有資源挹注的優勢,這依舊是中央地方之間權力關係的關鍵,假若從政黨因素來看,容易落入「政治偏頗」的質疑,尤以重大國家政策的推動;反之,若因地方出現政黨輪替的結果後,也可能在「政治意識」的作祟下,導致一些延續性的政策因而中斷腰斬,例如高雄市在2018年至2020年之間的輕軌建設。因而,在我國中央地方權限的特性之下,中央必須有跨域(縣市)資源整合的視角,來搭建中央地方合作的平台。

中央有限度的放權將可以擴大府際合作的效益

過去以來,中央與地方府際間缺乏有效的、常態的交流管道與平台,導致無法溝通雙方的意見與需求,而使中央與地方對於各種議題的目標不一致,包括產業發展、土地開發、交通建設及社會分配等,導致在中央支持度不夠且地方參與度不足的情況下,無法取得雙方合作的共識。

基於此,降低中央地方之間府際資訊的落差,提升府際互信合作機會,建構有中央參與且可以互動的區域治理平台顯得非常重要,可以補足地方自治與單一均權制之間的缺口。

其中,中央有限度的「放權」會是一個平衡可行的思維,所謂的放權並非是從中央集權走向地方分權,也不是走向弱化中央權力的路徑,在憲法規範中央事項的前提下,例如外交、國防、司法、貨幣發行等涉及國家主權或全國一致的權限之外,應當在可以由地方執行的事項中採取「有限度的放權」,尤以在省制虛級化後的中央地方制度上,中央必須建構可以運行的機制平台,而這個平台需要呼應合乎現行認知下的區域規劃,例如北台灣、中台灣、南臺灣、東台灣與外島縣市地區等。

換句話說,在區域規劃的思路下,現行的中央財政統籌分配必須將區域發展納入考量,藉此中央應當成立具跨部會性質的區域會報辦公室(區會報),並進行責任區域的分組作業,並由行政院長擔任區會報的主席,在各分組的平台上取得區域與地方發展的共識,並透過區會報來決議中央地方合作的事項,作為行政院會政策擬定的一部分,一來降低中央地方在財政分配上的爭議,二來也可以讓地方之間能保有競爭與合作的機會,而中央必須在這樣的系統中進行適度的放權。

作者為兩岸政策協會研究員

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