如何扶民主大廈於將傾？

蘇永欽 / 國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長

現在到處都在談民主體制的失敗，包括英美和歐陸幾個戰後的民主典範國家，我們一下把調門拉高到大廈將傾，有沒有太誇大？我只想很誠懇的指出，正因為地緣政治角色的急遽上升，外人對臺灣民主的評價從冷漠到瞎捧，更需要我們自己盡可能不帶立場的深刻內省。我們本來就還是一個不斷犯錯而不自知的新興民主，而這幾年體制運作的不斷脫軌，誰敢保證一定不會從平緩上升曲線失速墜落，像許多新興民主國家一樣？

堅持不換軌的半總統制

我國憲法設計的民主體制，從一開始就不是純粹的總統制或內閣制，而是在政治學近年已約定俗成界定的半總統制。和總統制一樣，我國憲法使行政和立法各自都有其通過選舉取得的民意基礎。也和內閣制一樣，我們的行政院要對立法院負責，惟有直接民意基礎的總統不需對立法院負責。因為立法院是最高立法機關，所以對它負責的行政院也必然是最高行政機關，相對於不對它負責的總統，憲法自始就只給總統列舉的幾個重大職權，而讓行政院長擁有「除餘」的最高行政權，其分界大抵即落在一為攸關國家整體、長期利益的事務（如國家安全、緊急處分、調和憲法機關間爭議、獨立機關的提名權等），一為涉及中短期利益分配的凡百庶政。但若問整體的行政立法關係，是比較偏行政對立法負責的「國會內閣制」，還是行政與立法足可分庭抗禮的總統制，則1997年修憲把行政院與總統合作可藉立法院三分之一加一票的少數否決立法院通過的法律、預算等案的規定，拉高到總數二分之一，實質上已使總統終究難以抵抗立法院強將其意志加於其身，從而落實了所謂的「半總統制」。這個複雜的制度所以會在上世紀末期開始流行，有很多反映時代因素的原因，此處只能略過，但此制能否成功，關鍵就在其從完全執政到聯合政府或兩極共治的「換軌」機制，是否被切實遵守。

簡言之，當總統領導的政黨在國會也贏得多數席次時，行政立法合一而處於完全執政狀態，此時一方面要特別強化立法院少數黨對行政院的監督，另一方面又還要讓無需直接面對國會監督，實際上卻因其直接擁有的民意基礎而可經政黨途徑指導政府決策的總統，若不能對其實際享有的廣泛決策權仍以某種形式負起責任(responsible)，或至少有所回應(responsive)，權責分配豈不失衡？以堪稱此制典範的法國為例，便是通過由總統固定主持，總理率各部會首長出席的部長會議，在完全執政時便可一體的回應社會疑問。反之，當總統無法領導國會多數黨，使行政立法關係必須換軌到由包含總統所屬政黨與其他政黨協同執政的聯合政府，或由非總統所屬政黨單獨或聯合執政時，總統只能行使憲法劃歸總統單獨行使的少數決策權，即使主持部長會議也不得干預政府保有的大部分行政決策。偏偏我國從1997年展開運作的半總統制，在這兩種狀態，都明顯有所不足。

在李登輝、馬英九、蔡英文三位總統的完全執政時期，國會中居於少數的在野黨都因憲法及相關法律未就如何監督行政院有明確的規定，更不要說建構任何機制使實際指導決策的總統可以回應質疑，相較於內閣制都有的、藉強力制衡以避免濫權且可為政權輪替做好準備的完整規定，顯得高度失衡。蔡總統創下的幾百天不接受國內記者提問的紀錄，更是駭人聽聞。而在2000年當選的陳水扁總統和今年當選的賴清德總統，又都因所領導政黨在國會僅有不到半數的席次，體制上又未明確強制轉換到總統與獲得國會多數支持的行政院長分治，以致先後都組成完全無力與立法院多數抗衡與對其施政負責的少數政府。而且相較於多數半總統制國家，我國的總統無需贏得絕對多數，陳水扁總統和賴清德總統都未贏得過半選民的支持，而且即使只是相對多數，如果國會只是「嗣後」變成少數，也才有嚴格意義的「換軌」可言，如法國密特朗總統在1986年或2023年波蘭杜達總統面對的狀況，在此之前他都還是有多數民意支持的。我國則因在2005年修改增修條文使總統和立法院的選舉因立委任期調整而可同時舉行，其目的和法國在2008年的修憲一樣，即為避免因兩種選舉錯開而造成的行政立法多數的分歧(incongruence)，故賴總統組成的政府甚至不是從其當選時的多數變成少數，而是自始即為明確的少數。也就是說在同一次大選，賴總統就總統一職既沒有贏得多數選民支持，他領導的民進黨在立法院也成為席次第二的少數黨，選民的整體意向已經非常明確，從雙多數變成雙少數，仍然堅持之前蔡英文總統的「完全執政」不但有實際的困難，而且沒有任何民主正當性可言，這樣明確的「雙少數」政府如何不造成體制扭曲，根本難以想像！

少數政府造成多重扭曲

面對沒有多數席次支持的立法院，有任命行政院長之權的賴總統只能選擇可以得到立法院多數支持者來出任，組成包含總統所屬政黨在內的聯合政府，或與其政黨對立的兩極政府（左右共治），若從之前同黨蔡總統的完全執政來看也可說是一種「換軌」，應屬政治上唯一可能的選擇。至於是不是憲法上應然的選擇，因為憲法沒有明文規定，當然難免爭議。但憲法的解釋偏向換軌，不但可以從憲法體制運作順暢要求的「體系解釋」，以及換軌已經是半總統制國家通說的「比較法解釋」得到支持，也可以從修憲歷史得到印證：1997年明確走向半總統制的第四次修憲，民進黨主其事者多次在面對記者提問總統若失去立院多數支持應如何處理時，都明確的回答「當然只有換軌！」，這一點應該是修憲國代的共識。誰都沒想到現實政治上竟在三年後就真的發生，故我在2000年總統大選後第三天即在報紙發文，提醒陳總統當選人應在組聯合政府和左右共治間做一選擇，但一般民眾對於憲政體制實在過於陌生，對於長期抗爭威權體制的民進黨竟能在國民黨分裂下勝選，雖然僅拿到四成選票，多仍願意給予較大的支持。但少數政府的困境愈演愈烈，2005年才又修憲調整立委任期，背後顯然有藉一次選舉反映當時整體民意的目的，使換軌的情形較可避免，其體制解釋應該也是：如整體民意不支持總統的政黨得到過半數支持，換軌即應為唯一選擇。對於這一點，我認為經歷陳總統治理國事種種艱困的賴總統不會不知道，從他在今年1月13日勝選夜召開的國際記者會，當著國外觀選團說出將組織一個「民主大聯盟」（暗示聯合政府），也顯示他完全知道對於這樣的選舉結果，不做這番聲明將會招來外國專家媒體多少立即的質疑。至於這張支票後來完全沒有兌現，連一個電話都沒打，肯定比第一次少數政府還要加倍的體制扭曲，只好完全由全體國人來承受！

陳總統時期為堅持少數政府，以致因政策難以推動所造成的體制扭曲，可以簡單分成三方面來說：一是破壞憲法參考德國基本法的政黨民主原則，包括以政黨為核心建構的機關組成、運作體制，包括各國罕見的政黨補助、不分區代表等，為了掩飾少數政府正當性的不足，先後提出所謂全民政府、國安聯盟等口號來迂迴法定建制，十分不利於我國政黨政治的現代化。二是干擾正常法制，比如對於國會通過不利於己的法律，在法無明文之下創造在公布法律的咨文上加註的作法。三是通過完全由其提名的司法、考試、監察三院成員盡其能事的達到少數政府力所不及的政治目標，有如大總統領導的「大內閣」，不僅留下一些難以善後的惡果，比如司法院所做第613號解釋，以行政院下的獨立機關人事必須符合「行政一體」原則幾乎阻斷所有獨立機關獨立的可能性，對於三個居憲法位階、在政治上應保持超然獨立的機關更因諸多不當介入而戕害人民的信任。

但上任不到半年的賴總統，除了承接之前八年完全執政而在立法外三權人事上的絕對優勢而對體制扭曲變本加厲外，讓人不可置信的是直接間接竟還用上民粹手段，如所謂「放出青鳥」、鼓動罷免，放任支配的媒體全天候追殺在野政治領袖、遍地開花的「社會防衛韌性」組織等，不僅不利民主政治的正常運作，對於民主化好不容易形塑的善意溝通文化，更帶來極大的寒蟬效應。所以我一再說少數政府就是一棟危樓，如果再不看清這一點，甚至不少政治人物也還停留在「人家就是選上了總統」這樣的鄉愿認知，恐怕全民永無寧日，民主政治的崩塌，也不會太久。與其期待賴總統幡然覺悟，毅然轉身做臺灣的密特朗，體制內還可以撥亂反正的，就只剩立法院的在野黨立委了。

改革要有長期整體規劃

我認為撥亂反正必須有「長期」的目標和「整體」的規劃，從憲法的半總統制出發，立法院的改革作為不能侷限於解決當前所處的困境，還要把眼光看到回歸常態後的未來，盤點憲法要求的具體分權互動規則該做如何的補強。千萬要避免的就是短期的、膝蓋式反應措施，以及某種角色的我執，只想為當前的在野者創造糧草彈藥。半總統制的分權顯然預設了近於內閣制全面執政的情境，和近於總統制分裂政府的情境，整體規劃必須兼顧這兩種情境，因此常常要開放不同的選擇，立法技術上也不排除在某些情形明確作不同的處理。前一情境需要加強的是對形式上置身事外的總統的監督，後一情境需要加強的就是對總統組織多數政府義務的具體化。以剛被憲法法庭以全無章法的片段論述近於全滅的國會改革而言，在我看來主要功能還是在為全面執政時期的完整監督未雨綢繆，因為一旦回到全面執政，這些完善監督機制的改革就難以推動，雖然在野黨似乎想的更多的是滿足當前的需要。但我雖然同意立法院應有國會固有的調查權，在監察院獨佔糾彈權的前提下，立法院的違失調查最後能不移送監察院嗎？監察院的功能不彰，關鍵顯然在其提名同意程序不善，後者不改，難道永遠要立法委員越俎代庖，又都只能做一半？立法院的調查權重點顯然應置於行政效能而非違失，而在朝小野大的現狀下，所有這些監督都因手握法律案、預算案的生殺大權，不是那麼必要。限於篇幅，這些就點到為止，我只是提醒改革者清楚掌握改革的目標和目的。

比較具體的說，我認為在野改革者可以做、必須做的是以下三件事：

一、從少數政府反映少數利益和價值出發，嚴審行政院提出的各項法律案、預算案，說不清道理、提不出具體資料的一律不予通過。

二、從代表多數利益和價值出發，積極主動立法，財劃法修正案就是一例，還有更多民眾盼若甘霖的法案，不用再等時候機。賴總統什麼時候無法再忍耐他的少數政府只是多數在野黨的執行局時，也許情勢就會有轉圜。

三、所有目前憲法位階和法律位階獨立機關在立法院候審的人事同意案也都要嚴審，寧缺勿濫。不是不信任總統和行政院長的公正，而是此一制度完全無法期待此類機關迫切需要的多元性。改善之道，在參考德國憲法法院人事任命所採國會三分之二同意的門檻，迫使總統和行政院長在提名前主動協商，才能建立這些機關的公正形象，使這些成員可以享有一如德國憲法法院那樣永遠第一的信任度。

至於大法官們非常辛苦的寫了那麼多不知所云的東西，摧毀了國會改革者非常辛苦完成的制度改革，我認為問題也正出在半總統制規範的不足。因此直接拉高大法官評決的人數，報復性太強，改革的理性和苦心反而易遭批評。比較折衷的作法也許是先提出修正立法院行使同意權的規定，對於按舊法組成的獨立機關，包括憲法法庭，在新的多元人事改革完成度達到一定程度前，按機關情形拉高評決的門檻。我希望也相信全體國人終能體會，造成今天這一切混亂的原因只有一個，就是賴總統對少數政府的堅持。因此大廈將倾不是危言聳聽，扶大廈於將倾，也不是做不到的事情。民主說難不難，多數統治是第一天條，少數統治就不是民主，大家想清楚，就不怕賴總統想不清楚了。■