如何擺脫中國威脅,打造平衡、繁榮的亞洲秩序?美國首位「印太大總管」坎博全盤解析

蔡娪嫣
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「促進各國對不同議題的共識,並向各國傳達信息『中國當前的路線存在風險』,將是美國治國史上最具挑戰性的任務之一。」

美國資深外交官坎博(Kurt Campbell)即將出任新設的白宮國安會「印太事務協調官」(Coordinator for the Indo-Pacific),號稱拜登新政府的「印太大總管」(Indo-Pacific czar),他與布魯金斯研究院(Brookings Institution)中國戰略計畫主任杜如松(Rush Doshi)12日在權威期刊《外交事務》(Foreign Affairs)以「美國如何強化亞洲秩序」(How America Can Shore Up Asian Order)為題撰文,全面解析美國與印太國家,應如何保持該地區未來的穩定平衡且開放,以及如何結盟對抗中國崛起。

現年63歲的坎博是民主黨最具分量的亞洲事務專家之一,曾在希拉蕊.柯林頓(Hillary Clinton)任國務卿時擔任東亞和太平洋事務助卿,協助歐巴馬(Barack Obama)制定「重返亞洲」(Pivot to Asia)戰略。坎博與總統蔡英文熟識長達25年,去年12月初他透過視訊發表「2020台美日三邊印太安全對話」演說時,表示拜登(Joe Biden)可能延續部分川普(Donald Trump)政府與台灣的合作計畫,但他希望見到兩岸緊張局勢和緩,並看到兩岸對話部分重啟。

美國國務院前亞太助卿坎博(Kurt Campbell)可能被拜登任命為「亞洲沙皇」(資料照,AP)
美國國務院前亞太助卿坎博(Kurt Campbell)可能被拜登任命為「亞洲沙皇」(資料照,AP)

美國國務院前亞太助卿坎博(Kurt Campbell)(資料照,AP)

歐洲的過去,是亞洲的未來?

坎博與杜如松先是以歐洲歷史探討亞太現在的處境,專文提到對美國亞太政策影響至深的前國務卿季辛吉(Henry Kissinger),其主張國際局勢應走向權力平衡,且善於建立政治結盟以抗衡崛起的大國,1970年代初期為了遏制蘇聯,而主導美國對中國開放的政策。

季辛吉在早年著作《復原的世界》(A World Restored,暫譯)當中研究了19世紀拿破崙(Napoleon Bonaparte)戰敗後的歐洲外交史,表示因為當時兩大外交家──奧地利的梅特涅(Klemens von Metternich)、英國的卡斯爾雷子爵(Viscount Castlereagh)──在1809年《申布倫條約》(Treaty of Schönbrunn)之後重視協調國際秩序、維繫權力均衡,而使歐洲度過百年和平。

專文認為,這本書的見解能與當今的印太地區相對照,現在印太地區出現大國政治相爭的緊繃情勢,而區域秩序若要發揮最佳運作,應兼顧平衡與正當性,這是美國政府需努力的方向。也因此這兩位作者歸納出結論,美國新政府制定印太戰略時,應參考這段歐洲歷史的三個教訓:必須達成權力均衡;必須立各國都認可其正當性的秩序;必須與盟邦及夥伴結盟以因應中國帶來的挑戰。

解放軍向南海試射東風-21D、26B,幾乎同時命中目標海域。(美聯社)
解放軍向南海試射東風-21D、26B,幾乎同時命中目標海域。(美聯社)

解放軍向南海試射東風-21D、26B,幾乎同時命中目標海域。(美聯社)

需守護的印太地區繁榮元素

專文指出,印太地區各國在二戰之後發展出非常獨特的「運作體系」,以遏止衝突、促進商業繁榮,使數億人擺脫了貧困,這個體系的核心包含久經考驗的原則:航行自由、主權平等、透明度、和平解決爭端,契約神聖性(the sanctity of contracts)、跨境貿易,以及應對跨國挑戰的合作。而美國長期向印太部署的軍力有助於鞏固這些原則。

危害印太秩序平衡與正當性的兩大挑戰

危害印太區域秩序平衡和正當性的兩大挑戰,首先是中國的經濟和軍事崛起,與試圖重塑周遭局勢、以中國利益為尊。北京當局達成這些目標的方式,包含在南海島嶼興建軍事設備、以經濟市場脅迫各國、侵入東海、與印度發生衝突、威脅台灣、鎮壓香港和新疆,嚴重破壞區域體系,如果放任不管,中國的行為可能會結束印太地區的長期和平。

第二個挑戰來自長期維護印太秩序的美國自身,雖然川普政府的亞洲專家極力減輕印太局勢均衡受到的傷害,但川普總統本人卻對維繫印太平衡的盟友施加壓力,例如敦促日韓多加分攤美國駐軍與基地的費用,並且威脅撤軍,這些舉動都破壞了同盟關係。此外川普拒絕參與區域的多邊運作與經貿談判,讓中國有機會趁勢改寫印太區域的運作規則;以及他在支持民主與人權方面持保守態度,使中國更趕於鎮壓香港和新疆。

中國的強勢進逼和美國的矛盾態度,使印太地區動盪不安,秩序一團亂,沒有明顯的政治聯盟能解決當前問題,如果下一屆美國政府想要恢復印太秩序,就必須從中依序改善癥結。

美軍與日本海上自衛隊、澳洲皇家海軍19日在南海進行海上演習,三方今年第5度在印太區域聯合演習。(圖取自twitter.com/USPacificFleet)
美軍與日本海上自衛隊、澳洲皇家海軍19日在南海進行海上演習,三方今年第5度在印太區域聯合演習。(圖取自twitter.com/USPacificFleet)

美軍與日本海上自衛隊、澳洲皇家海軍19日在南海進行海上演習,三方今年第5度在印太區域聯合演習。(圖取自twitter.com/USPacificFleet)

如何恢復印太地區平衡?

中國與印太其他國家之間日益嚴重的力量失衡是顯而易見的。北京當局的軍事支出超過所有印太鄰國的總和,並投資研發超音速飛彈等阻止美國干預的「反介入/區域拒止」(anti-access/area denial,A2/AD)武器。中國還企圖發展藍水海軍(Blue-water navy)、兩棲作戰和力量投射能力,展現可進攻印度、日本、台灣、越南等國家的能力。

為遏止中國,美國可以從改變軍事武器優先順序開始,將昂貴卻不堪一擊的航空母艦往後移,先考慮發展北京長期以來使用的廉價不對稱戰力,來威懾中國,例如砸錢購買長程巡弋飛彈、彈道飛彈、無人艦載戰機和水下船艦、巡弋飛彈潛艦以及高速打擊武器,增強不對稱作戰會使中國難以計算美國軍事干預的速度與程度,迫使北京重新評估挑釁舉措是否會成功。

但是要實現真正的區域平衡,還需要與盟國夥伴合作行動。美國需要幫助印太國家發展不對稱作戰能力,鼓勵區域國家之間加強並建立新的軍事情報夥伴關係,同時美國在其中必須扮演主要角色。

近來解放軍機艦密集擾台、軍演不斷,美軍在台海、南海偵巡頻率也大增,美中台是否會擦槍走火引爆衝突,更成為各方關切焦點。(美聯社)
近來解放軍機艦密集擾台、軍演不斷,美軍在台海、南海偵巡頻率也大增,美中台是否會擦槍走火引爆衝突,更成為各方關切焦點。(美聯社)

近來解放軍機艦密集擾台、軍演不斷,美軍在台海、南海偵巡頻率也大增,美中台是否會擦槍走火引爆衝突,更成為各方關切焦點。(美聯社)

如何恢復印太區域秩序正當性?

防止他國掉入中國陷阱

坎博與杜如松指出,單憑軍事力量取得平衡,仍無法維持新的區域秩序,正如季辛吉所言,任何國際體系的穩定最終都取決於其「普遍認可的正當性」(generally accepted legitimacy),任何國際框架都需要在其內部的各國發揮力量支持,而美國則需要發揮中心作用。

政治與國防安全、經濟貿易兩大環節構成了印太地區的秩序,一旦秩序的正當性被破壞,印太地區國家可能會失去對秩序的信任,而誤入中國欲建立的霸權新秩序當中。舊秩序的正當性一旦崩壞,在政治與國防安全方面,區域可能出現數個勢力範圍,且拒絕歐美外部勢力干預調解,而改尋求武力解決爭端;經貿方面,則可能出現強勢經濟規範,迫使他國必須遵守,以獲得中國市場。

若要恢復當前秩序在政治和安全領域的正當性,美國需要盡力擴大對亞洲國際組織的參與,找回盟友間的信賴,才能藉此獲得具認可的區域角色,並協助印太國家面對中國日益增長的影響力。在恢復經濟領域的正當性方面,就算中國不斷利用廣大市場誘使各國妥協,美國也須盡力確保當前秩序體系能繼續為成員國提供物質利益。

印太地區企業將不可避免地煩惱供應鏈、投資規範和貿易協議等問題,美國除了尋求與中國的「有節制的脫鉤」(managed decoupling)、將具敏感性質的產業移出中國之外,也可以使印太國家相信,將供應鏈移出中國代表產業回流本土,能創造新的增長機會。此外當中國藉「一帶一路」向中低收入國家提供基礎設施融資時,美國應探索提供替代的投資與技術援助方式。

2017年習近平在人民大會堂會見出席出席「一帶一路」國際合作高峰論壇的斐濟總理姆拜尼馬拉馬後,斐濟駐台北辦事處旋即撤館。(中新社)
2017年習近平在人民大會堂會見出席出席「一帶一路」國際合作高峰論壇的斐濟總理姆拜尼馬拉馬後,斐濟駐台北辦事處旋即撤館。(中新社)

2017年習近平在人民大會堂會見出席出席「一帶一路」國際合作高峰論壇的斐濟總理姆拜尼馬拉馬後,斐濟駐台北辦事處旋即撤館。(中新社)

說服中國加入當前秩序

專文指出,把北京排除在亞洲平衡均勢且充滿活力的未來之外,既不切實際,也無利可圖,印太地區國家也不想被迫在中美兩個超級大國之間做選擇。對於美國及其盟友來說,更好的解決方案是說服中國加入當前秩序,並告訴中國,加入印太體系秩序的好處包含:區域秩序當中會有中國的一席之地;如果各國都遵守規則,那麼大家都能享受到的商業環境榮景;以及合作對抗氣候變遷和新冠病毒大流行能獲得的利益。

在試圖說服北京的過程當中,北京有可能不願配合,其舉動仍將不可避免地與美國和亞洲其他國家對印太秩序的看法相抵觸。作為回應,華府將必須與其他國家一起加強這項制度的實施,向北京提供積極參與的動力與誘因,如果中國仍決定威脅當前秩序,那麼美國與亞洲國家的結盟就要對中國祭出懲罰。

汶萊蘇丹博爾基亞出席中國一帶一路論壇。(AP)
汶萊蘇丹博爾基亞出席中國一帶一路論壇。(AP)

汶萊蘇丹博爾基亞出席中國一帶一路論壇。(AP)

打造強而有力的印太聯盟

隨著中國實力的增強,說服中國合作、抵制中國威脅,可能會變得更具挑戰性,例如先前歐盟和中國達成談判已久的中歐投資協議,使歐美跨大西洋關係蒙上陰影。因此,美國非常需要運用靈活、創新,與盟國之間組成強而有力的聯盟。

坎博與杜如松指出,美國不應組建旨在解決所有國際議題的龐大聯盟,而應針對個別問題設立特定國際機構,例如英國提出籌組由10個民主國家組成「D-10」(G7加上澳洲印度南韓)聯盟,來抵制5G設備企業華為、擺脫對中國技術依賴。而其他既有結盟也可能會擴大,像是目前由澳洲、印度、日本和美國組成的「四方安全對話」(Quad),旨在建立戰略夥伴關係。

這些不同的聯盟以及更廣泛的戰略,目的是在不同的情況下建立力量平衡,加強各國對各種重要議題的共識,並讓各國了解到,「中國當前的路線存在風險。」

「兩個世紀前,對於國家黑暗野心感到憂慮悲觀的梅特涅和卡斯爾雷,成功建立了持久而靈活的國際體系制度,達成許多人不敢置信的和平與繁榮。今天,美國及其在印太地區和整個歐洲的盟國也需要具有類似的焦慮和野心。如果成功,就可以確保印度洋與太平洋,這個含括全球一半經濟、一半溫室氣體排放量以及一半核武國家的區域,得以保持繁榮和平與開放,造福所有人。」坎博與杜如松在文末期許道。

2020馬拉巴爾軍演今年由美、日、印、澳參加。(美聯社)
2020馬拉巴爾軍演今年由美、日、印、澳參加。(美聯社)

2020馬拉巴爾軍演今年由美、日、印、澳參加。(美聯社)

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