一字之差,攸關國安問題!新版生醫產業條例惹批評,3理由點破學者盲點

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為打造生技業的台積電,行政院院會日前通過新版的「生技醫藥產業發展條例」草案,除了延續即將於年底落日的舊版生藥條例,新版還會將生技代工業(CDMO)首度納入租稅優惠適用範圍。行政院已和立院民進黨團完成協商,力拼在年底前三讀通過,讓生技業的租稅優惠可以無縫接軌再延續十年。

仔細觀察新舊版條例的差別,其中很關鍵的是,新版修正為生技「醫」藥,與舊版的生技「新」藥只差一個字,主因是過去新藥產業發展不如預期,因此擴大提供租稅優惠的適用範圍,從現有只限於生技新藥研發,再開放到包括疫苗代工的CDMO業務,以及再生醫療、精準醫療、數位醫療等新創產業。

此外,新版的生技醫藥研發投資抵減率,從舊版的35%下修到25%,同時也刪除人才培訓的投資抵減。意即新版的獎勵範圍大幅增加,但獎勵條件則適度修減,讓有限資源做更佳運用。

不過,針對新舊版本獎勵措施的改變,市場上出現不同聲音。我認為,產業政策沒有絕對好壞,不同觀點當然也是見仁見智,但我發現部分批評沒什麼道理,缺乏對國際競爭及產業現實面的理解,甚至有些又走回藍綠互批的老路,因此藉此專欄分享一下我的觀點。

回顧過去十年舊版生技新藥獎勵辦法實施的結果,確實存在不少亂象,例如以資訊不對稱炒作題材,或是股價不合理地暴漲暴跌,雖然這是產業發展必經過程,早年電子業不乏類似案例,但在重新檢討後,新版條例把獎勵範圍擴大至新藥之外,讓業界可以進佔更多新商機。

因此,如果要討論新版生醫產業發展條例,我認為其實應該先檢討的是,生技醫藥產業到底該不該獎勵?我認為至少有三個理由,台灣應該大力發展生醫產業。

理由一:台灣需要搶占國際市場

首先第一個理由,任何一個產業發展都需要有人才,台灣優秀人才大多集中在電機與醫藥領域,而且在海內外都擁有優秀人才庫,經過多年累積,台灣醫療水準與健保制度已居全球優等生,學研單位累積的能量也很深,這些都是產業發展最關鍵的基礎。

更直白地說,政府獎勵資源有限,必須客觀評估哪個產業有發展潛力,只有把資源放在最可能成就大事業的領域,才是獎勵政策該施力的重點。生醫產業國際市場大,台灣又有搶攻市場的條件與能力,這是應該獎勵的第一個理由。

理由二:醫療藥物不足將造成國安危機

第二個理由是,生技醫療對國民健康及生命財產安全,有舉足輕重的關鍵地位,此次台灣出現一段時間的新冠疫苗短缺,讓國人見識到疫苗的重要性與急迫性,一旦醫療及藥物不足,無異於是國安危機。

過去,大家常說台積電是台灣的護國神山,電子與半導體確實對台灣很重要,生醫產業的產值或許不容易超越動輒兆元的電子業,但卻是台灣另一座「護國神山」,因為當健康與生命不保時,其他經濟發展都只是空談。

因此,台灣不該只有電子業,也應該有生技醫療產業。台灣不可能一直把絕大部分資源都投到電子製造業,因為這個小島資源有限,水電、人才紅利都已達捉襟見肘的程度。生技醫藥是一個不需大量製造人力與工廠、並以高階研發及製程為主的產業,創造的產值與附加價值也都很高,的確是值得投入的產業。

理由三:可推動電子業轉型升級

第三個理由則是,從AI(人工智慧)到數位醫療,全球生醫與電子(Bio-ICT)整合已是大趨勢,而台灣又擁有資通訊(ICT)的強大基礎,這是很獨特的發展優勢。若台灣積極發展生醫產業,會讓電子業有轉型升級及擴大發展的空間。

其實,幾乎所有產業都要數位化及AI化,如今逐步走到成熟期的台灣電子業,本來就要尋找更多新機會,醫電整合會創造更多電子業的發展舞台,台灣積極獎勵生醫產業,不只拉抬生醫產業,其實也是為台灣電子業找尋新出路。

因此,如果上述三個理由有足夠的說服力,讓台灣可以堅定地走向生醫發展道路時,那麼接下來的問題就是,我們要用多少力道、多少資源來獎勵生醫產業?

對於新版獎勵條例,有些批評者認為,租稅獎勵不能長期為之,給予過多的租稅抵減,有如提供產業太多「奶嘴」,會妨害產業發展。這樣的說法似乎挑不出毛病,但若對照世界各國用何種力道支持本地產業,這種學院派的理論就不攻自破了。

仔細關注生醫後進國的各種獎勵條件,租稅優惠都只是最起碼的項目,許多國家都提供大金額補貼,或給予醫藥審核方便之門,甚至祭出政府採購優先權等,總之是無所不用其極要獎勵本地產業,這些作法當然有很多是目前台灣國情做不到的,但新版獎勵條例不過就是提供幾年租稅優惠而已,這個成本是台灣付得起的,大家不需要那麼激動。

推動產業政策 不能以偏概全

更進一步來看,產業政策若能抓對大方向,其實是很不容易的事了,不可能奢求每個政策都萬無一失,就算有些公司走錯了、做壞了,那也是台灣積極投資與探索時該付出的成本與代價。最糟的就是什麼事都不做,最後只能看著產業逐漸落敗凋零。

一般對於產業政策的批評,最常見的毛病就是以偏概全,例如經濟學者強調要公平競爭,財稅專家關心政策會影響多少稅收,尤其是財經媒體的社論,從來沒有對產業發展條例及租稅抵減說過什麼好話,或許是大部分學者專家都非產業出身,對產業競爭及各國優惠政策缺乏深刻體認,這是很大的盲點。

對比各國政府卯起來支持獎勵,台灣生醫產業其實沒有獲得太多政策上的優惠。例如從去年至今的新冠疫情,許多投入檢測試劑的廠商,面對的是其他國家更精簡的程序及快速的審核,因此在國際競爭上先聲奪人,讓台商失去很多市場先機。

台灣有很強的健保制度,也有優秀成熟的醫療服務人才,但台灣醫藥產業至今搶佔的國際版圖仍然不多,醫療服務要輸出還在辛苦奮鬥,確實有需要在產業政策及優惠條件上再做修正調整。

最後,產業政策的形成,其實都是各部會角力與協調讓步下的結果,過去各部會經常各有堅持,例如經濟部與財政部就會吵很久,讓最後版本變得四不像。

此次新版生醫條例,一方面是在獎勵政策實施十年後進行修正的結果,另一方面執政黨許多檯面人物都出身生醫界,對於生醫產業的理解與支持力道都很強,在政策形成前的溝通及協調也很順暢,新版生醫條例的決策過程,感覺有更高層的思路在指導推動,並且跨越過去傳統財經部會協商的做法。

生醫產業一直有藍綠互鬥的歷史,不論民進黨或國民黨主政,對於另一方提出的產業政策,都是先反對再說,許多反對也看不出有什麼道理。

其實,每個獎勵政策嘉惠的是產業界中所有人,大家都可以同蒙其利,台灣不需要太多不問是非、只有藍綠的問政與批評,這絕非生醫產業發展之福,也是我看這次新版生醫條例最重要的一個結論。


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