寮國怎麼開東協這輛車

寮國是個貧窮小國，經濟必須靠中國大陸才免於破產。基礎建設從公路到水壩到鐵路，更是全仰賴中國。寮國今年輪到擔任東協主席，她開得動東協這輛大車嗎？她又該怎麼向東協國家證明，她當主席所高舉的會是東協的利益，不是中國的利益？

東協國家的擔心不是沒有道理的。2012年柬埔寨擔任東協主席時，就因為在南海問題上過於偏袒中國，以致在東協內部造成分裂，最後甚至連外長會議都發不出聯合聲明。這是過去從沒發生過的事，也讓柬埔寨被貼上「中國在東協的木馬」標籤。柬埔寨後來在外交上不知花費多少功夫，就想撕掉這個標籤。

為了避免寮國成為另一個柬埔寨，越南近來努力加強與柬埔寨和寮國的關係，希望經由三國的歷史淵源，讓柬、寮兩國不致過度親中。這裡我們可看到一個東協的困境：東協一直想強調自己在區域問題的主體性，即所謂東協的中心地位，但個別國家與域外強權的經濟依賴關係，又讓人時時懷疑東協的中心地位是否真能得以維持。

寮國當然知道東協其他國家的不安，所以她上任後努力強調自己會為地緣政治衝突降溫，會促進成員國之間的聯繫。緬甸問題就是寮國第一個考驗。

緬甸3年前發生政變後，東協曾提出5點共識，呼籲朝野對話。但軍政府堅不妥協，因此一直遭到東協孤立。東協不接受緬甸軍政府的官員參與東協各項會議，要求緬甸派出非政治性的代表與會。軍政府悍然拒絕，所以3年來東協重要會議，緬甸的位子一直是空的，也讓東協作為一個有效國際組織的能力遭到質疑。

去年印尼擔任東協主席時，曾派特使與緬甸軍政府交涉，願意提供印尼軍方政治轉型的經驗給緬甸參考。但沒有結果。泰國也自己派了特使到緬甸，希望以當時首相巴育在政變之後轉型的經驗，供緬甸參考，但也沒效果。寮國一上任，馬上也派出特使到緬甸，結果居然有了進展。1月29日，東協外長會議在寮國舉行，緬甸派出了一位女性文官參與會議。這是政變後的首次。

緬甸態度鬆動，固然跟內部情勢不安，希望先爭取國際支持有關。但卻也幫助了東協建立自己有效國際組織的形象。印尼擔任東協主席時，建立了處理緬甸問題的三駕馬車制度，也就是東協對緬政策，必須由東協前任主席、現任主席、下任主席一起協商，以確保政策延續性。目前的三駕馬車就是印尼、寮國、馬來西亞。所以緬甸態度鬆動後，印尼馬上對外表示，東協對緬甸的立場沒有改變。也就是5點共識還是東協對緬的要求，沒有放水。

緬甸立場的鬆動固然和其內部不安有關，但也很微妙地讓東協對緬政策看似有了成效。緬甸會鬆動到什麼程度？最終會不會接受5點共識？在緬甸問題之後，寮國能借力與中國的關係，推動「南海行為準則」談判的進展嗎？東協一心要強化的東協中心地位，會不會在寮國這個小國擔任主席的任內，意外得到提升？中寮關係是助力還是阻力？這些都很值得觀察。

（作者為東吳大學政治系教授）