【專文】憶921 那個民力崛起、互信、堅持的年代

1999年9月21日凌晨1點47分震央在南投縣，芮氏規模7.3的921大地震，持續長達102秒的天搖地動，讓山河為之變色，多少家園為之破碎，多少黎民蒼生為此付出數年的光陰重建家園。23年前的這一震把國人的心糾繞在一起，社會各界踴躍捐輸金錢與物資，奮不顧身投入救災賑災工作，展現高度同胞愛的畫面雖已逐漸為社會所淡忘，但重建過程所展現的豐沛活力、關懷與熱情，實已內化成這個社會的共同歷史記憶。

災後重建團隊林立 救災重建陷入多頭馬車

憶起921大地震後的種種，值得在23年後再拿出來和大家分享的是「民間力量的崛起」。因為民間力量的崛起與參與不僅影響了後續的重建，也造就921和後續其他大型災害災後重建最為不一樣的地方。

大地震後，許許多多的民間團體紛紛籌組工作團隊入駐災區，數量不少。依據行政院九二一災後重建委委員會非正式統計，在全盛時期，全國33個受災鄉鎮市區，入駐的工作團隊可能超過130個。他們的背景互異，思想觀念不一，使得整個災區呈現多元景象，也出現：（1）團隊間缺乏橫向聯繫，導致資源分配不均；（2）募款與捐款流向缺乏監督機制等現象。

按照瞿海源教授「民間參與災後重建—國民間災後重建聯盟的運作」及謝國興編撰的「協力與培力—全國民間災後重建聯盟兩年工作紀要」所稱，震災後，臺北市婦女救援會董事沈美真律師、李子春檢察官和莊國明律師等先知於目睹災後湧現的民間力量與募款現象，於是倡議應該有一個組織出來協調民間賑災力量，希望聯合社會團體並敦請具社會聲望和公信力者出來領導，瞿海源教授和幾位倡議者都認為李遠哲院長是不二人選。惟當時李院長正在埃及演講，在獲悉國內的狀況與期待後，回覆負責聯繫的瞿海源教授承擔召集人的意願，並於9月30日提早專程回國。

全國民間災後重建協調監督聯盟成立 公推李遠哲擔任召集人

回國後即刻邀請中研院地球所葉義雄所長、黃榮村教授、陳亮全教授和瞿海源教授等就行政院蕭萬長院長敦請李院長主持的「民間諮詢團」與倡議的「民間協調聯盟組織」間的分工定位建立初步共識，10月1日在臺大社會學系會議室召開民間賑災協調聯盟籌備會，當日出席籌備會的民間團體即高達29個。籌備會會議決定聯盟的名稱為「全國民間災後重建協調監督聯盟（簡稱全盟）」，通過宗旨與策略，並公推李遠哲院長擔任全盟召集人。

10月7日全盟正式成立，李遠哲院長擔任召集人，瞿海源教授擔任執行長，幾位由婦援會、勵馨基金會、消基會及社工專協等民間團體支援的王俊凱、陳琬惠、蘇瑛珣、翁蕙嘉、王怡人、王淑雲等有經驗的專業工作者，也在第一時間進駐全盟辦公室讓全盟得以在一開始就運作順暢。全盟是由許多立案團體以完成「階段性任務」為目標而結盟的「階段性」組織，結盟之初即暫定存續時間為兩年，大家認為，一但階段性任務告一段落，結盟自然應該結束。

全盟兩大任務：震災捐款監督、協調資源

聯盟設定的階段性任務之一為「震災捐款監督」，之二為「協調資源」；分別由「捐款監督委員會」與「協調委員會」負責；前者由由「中華民國消費者文教基金會」、「中華社會福利聯合勸募協會」、「台灣省會計師公會」、「台北市會計師公會」、「中華民國律師公會全國聯合會」等具公信力的民間組織所組成，臺灣大學馮燕教授擔任召集人，後者則由執行長兼任召集人。

在「震災捐款監督」部分，是由「捐款監督委員會」於徵得募款單位同意後，協調會計師及律師共同查核募款單位的資金來源、流向及其用途。這項監督民間捐款的工作雖然是以徵信為重點，但還遭到一些質疑和挑戰。主要的質疑和挑戰乃在於全盟是一個民間團體的結盟團體，有什麼權力去監督別人。但整體而言這項工作是非常成功的，全國212個募款團體當中，有193個提供資料給全盟。為期半年的徵信訪視，共動用會計師、律師、社工師等274人次，對46個志願接受徵信的921募款團體進行了68次訪視。

「公益勸募條例」2006年完成立法

2000年4月29日全盟「捐款監督委員會」在李遠哲院長主持下，召開捐款監督總結報告記者會，結束第一階段的任務。再由中央研究院謝國興教授（全盟執行長）主筆撰寫《九二一震災捐款監督報告書》，於當年7月25日出版。不久之後，內政部也委託正風聯合會計師事務所辦理民間團體賑災捐款的查核，並於2002年2、4月出版《九二一震災民間團體賑災捐款數額使用情形及流向帳目查核報告﹝一﹞﹝二﹞》。這些努力也促成「公益勸募條例」於2006年完成立法。

至於「協調資源」部分，前期是以全盟在成立之時所標榜的「不接受震災捐款」為原則，由全盟協調委員會審查加盟與非加盟團體所提出來的災區服務計畫與經費需求，再推薦給其他基金會或募款單位。從1999年11月到2000年1月，共審查通過88案，而實際獲得支持補助者只有48案，總計媒合成功的經費為7,230萬8,745元。以媒合方式來達成資源協調流通的目的，基本上不算成功。

災變後失望期 …災區工作團隊面臨兵疲馬困、彈盡援絕困境

因為媒合資源的困難，迫使全盟協調委員會不得不認真思考如何扭轉困局，可行之道就是由加盟團體向外「匡計」一筆經費，作為補助災區工作團隊的基金。匡計重建專款的想法先後獲得矽統科技公司的杜俊元董事長、中興保全公司、TVBS關懷臺灣文教基金會、屏東縣政府及港都電臺等單位的支持。在「匡計重建專款」的構想逐漸落實後，全盟認為，重建規劃應該從社區開始，由下而上討論，彙整意見與想法，形成最大的共識。

也就是，地方與社區的聲音要能出得來，社區內部關心重建的人要能夠組織起來。因為這樣的轉變，全盟自2000年1月起啟動「聯絡站設置辦法」，以主動出擊為原則，尋找在地工作團隊以合作的方式設立聯絡站。第一批到位的有：雙崎部落重建團隊、新故鄉重建工作站、石岡人家園再造工作站、本街重建工作站、長老教會東勢重建關懷站。全盟先後在重建區設立的聯絡站共有40個。

投入災區的工作團隊，不管是外來者，或者是在地的自發者，不見得都具備有爭取資源的本領。時序進入2000年1月，也就是災變後4至5個月，外界的關注漸次減少，資源也漸次淡薄，受災者開始進入「災變後失望期」，而工作團隊也開始陷入兵疲馬困、彈盡援絕的困境。

全盟調整資源配置策略 激發草根力量重建家園

當時，正主動在災區尋找在地工作團隊以合作方式設立聯絡站的全盟，為了不讓工作團隊因資源匱乏而瓦解，更為了讓剛播下的種籽得以發芽、成長。全盟立基於「社會信任（Social trust）」，適時調整資源配置策略，以創造工作團隊組織經營的時間與空間。當時全盟對聯絡站的補助主要在於維持工作團隊基本運作的人事費，其次是行政事務費，全盟只要求簡單的支出明細表，至於會計核銷則交由工作團隊及其經費管理單位自行負責。企劃或計畫書的提出，也基於災區需求的急迫性，不要求要寫出精緻完善的書表，甚至只要填具全盟設計好的表格即可。

這種立基於「社會信任」的作法，使災（重建）區工作團隊不用陷於繁瑣事務的泥沼，而能有更多的時間和彈性去經營社區，培蓄自主的草根力量，這是921災後重建至為可貴之處。就因為民間力量的投入與協力，激起在地勇於面對災害重建家園的決心與信心。

這種以相互信任為基礎的模式與主動規劃的精神，也讓負責管理運用民間捐款的921基金會在2000年之後不得不改變它成立初期依循傳統「公設財團法人」的保守思考模式與「夥計」角色， 轉而以「來自民間、支助民間、協助政府」為原則、並以「議題導向、主動規劃」為方針，積極且直接面對地方政府、民間團體及受災戶。

921災後重建精髓：尊重與支持在地、以受災戶為主體參與重建

其中最受關注的是，以協助受災者住宅重建為主軸而主動規劃的「築巢專案」，並發展出協助震損集合住宅更新重建的「臨門方案」；「臨門方案」是921基金會為協助921震損集合住宅更新重建，於2001年4月起推動的一項計畫，除有「協助社區住戶及更新會的協力與培力機制」外，還「提供無息的週轉金給更新會及想要參與重建的住戶」，過程中，以約定的誠信為原則，沒有市場上慣用的擔保抵押與罰則約束，使用週轉金的住戶在完成重建，並取得產權後可以申請中央銀行提供的921優惠貸款，再將週轉金歸墊給921基金會。

這項計畫連同行政院後續委託921基金會代為執行的30億，總共提供81億5,132萬4,437元周轉金，全數歸墊，完全沒有呆帳，過程中，受災戶依法籌組更新團體擔當重建的主體，自己遴選專業團隊協助規劃，遴選建築師與營造廠商，並參與監工。

這種以受災戶為主體，完全尊重受災戶的精神，就成為921災後重建的精髓，這和後來的莫拉克颱風災後完全由慈善團體主導建築規劃設計與營建施工，欠缺受災戶參與的永久屋政策是完全不一樣的。

每一塊重建的磚瓦都是這片土地一頁動人的歷史

當時，在「社會信任（social trust）」的基礎之上堅持「尊重與支持在地」，鼓勵在地力量從在地出發的作法，已為台灣的災害重建樹立了典範。因為，我們深信，只有願意在地紮根的種子才能開出屬於在地的美麗花朵。

即便921的印象已逐漸被社會淡忘，但921之後在地出發投入重建，並堅持至今的故事仍然持續在進行，並不時發光發亮，這些故事包括:

「埔里鎮唯一的菩提長青村：陳芳姿村長與王子華」、「從鏟子到鍋子投入長照超過20年的中寮龍眼林福利協會：廖振益總幹事」、「走在長照2.0前面的機車行黑手國姓鄉福龜村的生活重建協會：邱慶禧理事長」、「從青蛙的社區經驗到蝴蝶的社群營造：新故鄉基金會廖嘉展董事長及顏新珠執行長」、「用空手道讓震災區孩子走出傷痛更在世界發光發熱：黃泰吉、廖德蘭教練」、「在Gaga指引下協力前進的達觀部落廚房：林建治與黃盈豪」。

他們的故事告訴國人同胞，面對困境要有心，要有信心、要有決心，面對衝突要有立基於「同理心」和立基於「社會信任」的「互信」與「堅持」不退的勇氣。這是921重建傳遞給台灣社會的資產。

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