【專文】製造分裂或深化民主？藻礁公投的危機與轉機：一個政策科學的視角

自從藻礁公投聯署過關以來，網路出現一些所謂「環團分裂」、「威脅本土政權」或「浪費社會成本」的說法。本文由政策科學的視角，先以哈伯瑪斯的溝通理論探討「製造分裂」，再以公共政策的觀點，探討「深化民主」。

哈伯瑪斯對於政治「正當性」（legitimacy）的定義，係僅指「民眾」對於「政治秩序」（政治系統）的自願性忠誠度，或以同屬法蘭克福學派奧菲（Claus Offe）的見解，「正當性」可解釋為民眾對政府（行政體系）的忠誠度，而不是對於特定政黨的忠誠度。如果以奧菲的看法進一步探討的話，即是分為政府、經濟系統、民眾三者。至於第三部門（社運與非營利組織、非政府組織等等），或可視為民眾的協力者。

以上三者之間的運作關係為，經濟系統提供政府稅收，並提供民眾薪資。而民眾則是提供政治忠誠度給政府〔或可加上提供勞動力給經濟系統〕。政府則是以法規權力干預經濟系統以及保障民眾生活福祉。以上三者之間維持「相生相剋」的平衡（按，哈伯瑪斯在1970年代採取奧菲的三者平衡架構來輔助證成民主溝通的必要性，參見陳忠信《國家政策與批判的公共論述》）。

而第三部門的角色，即為補充政府與經濟系統的不足之處，以及協助民眾抵抗權力的壓迫。例如大埔事件後，社運團體「台灣農村陣線」協助在野黨民進黨立委於2014年提出「土地徵收條例修正草案」打算廢除《土地徵收條例》裡面的區段徵收制度，但被當時的國民黨政府阻擋。許多社工組織、慈善組織，無論何黨執政，都在幫忙照顧政府與經濟系統無法照顧到的民眾。至於坊間謠傳的第三部門團體必須要負責幫政府制定「替代方案」，應該是誤解奧菲的學說。

第三部門承擔社運角色

而第三部門的一個關鍵功能則是，當三者平衡被破壞的時候，也就是政府不經過實質民主溝通程序（參見土地開發相關公聽會、說明會），時常偏袒經濟系統，單純以法定權力來宰制民眾的時候，第三部門承擔著社會運動的角色（包括低衝突或高衝突手段），而此時政府所面臨的，就是「正當性危機」：民眾降低對政府的忠誠度。至於，政府如要採取實質民主溝通以外的方法，來挽回民眾忠誠度以及後遺症，本文先不處理。

而所謂的「溝通民眾」大帽子下，包括促進「政策順服」的溝通，或是民間參與「政策形成」的溝通，兩者屬於不同的政策階段。

政策順服，指的是政策「執行的過程中」，社會上配合政策意圖的程度。例如觀塘三接於2018年通過環評之後，開始動工執行。而藻礁公投今年聯署過關之後，代表社會上反對此政策意圖的民眾甚多，因此政府於5月4日嘗試說服民眾觀塘三接的政策沒問題，只需要「微調」成「外推案」，不需要去推翻政府已經「核定」的三接計畫。

而藻礁團體這幾年來一直爭取聽證與後來發動公投聯署，則是認為2018年的環評有問題，導致詹順貴副署長辭職（參見公共電視 〈觀塘三接環評通過！環團：史上最黑暗！〉），因此藻礁團體認為需要回歸到最初的「政策形成」的階段，訴求暫停施工，舉辦聽證會，來重新檢視「觀塘三接」是否為合適的政策以及要求政府比較「觀塘三接」以外的替代方案。

藉參與式規劃形塑政策

如果因此說成藻礁團體「拒絕溝通」，恐怕是誤解哈伯瑪斯的「溝通理性」所衍生的參與式規劃。因為參與式規劃，是用在「政策形成」的階段，而不是用在「政策順服」的階段（見丘昌泰《公共政策》）。參與式規劃的形式包括辦理聽證會、公聽會、座談會、公共論壇、焦點會議等等形式，基本原則是：參與者彼此互相公平辯論審視對方的理據跟資料，來形塑政策，而其中最嚴格規範的，就是法定聽證（見後述）。

當然，如果要把5月4日政府公布的「外推案」當成一個「新的政策形成」，那麼「外推案」的形成過程當中，政府是否有確實執行參與式規劃，讓各方拿出完整真實資料，互相審視辯論彼此的理據、數據、科學資料，進而形塑出外推案，相信民眾自有公評。

今年4月14日對焦會議中，其中一個討論議題，首次提出外推案，林幸助教授則表示外推案需要更多漂沙評估才能判斷，而藻礁團體對於生態問題仍有疑慮。直到5月4日之前，似乎沒有看到政府單位召開會議，邀請各方來辯論審視「外推案」的各種相關資料與利弊得失。更不用說，對焦會議其他還沒得到釐清的部分，也不了了之，目前沒有看到後續的會議討論。
而多元的民間團體，主張不同的政策立場、策略手段，應該是歷史上的常態，似乎不用因此就認定「環團分裂」或「第三部門」分裂，而是彼此尊重差異。不過，各種團體政策立場之差異，跟政府是否有確實執行參與式規劃來形成政策，應該是兩回事，不宜混為一談。

至於威脅本土政權，以藻礁公投而言，無論公投結果如何，是否會導致民眾降低對「中華民國台灣」政府體制的忠誠度，或是導致民眾改變統獨立場，目前沒有看到相關資料。如果用台灣歷史上的環境抗爭來類推的話，按蕭新煌研究，1980-1996年間只看發生在「縣轄市以上」的抗爭手段，低衝突的手段共414件，其中含公投2件、文宣戰8件。高衝突的手段共420件，其中含抗議221件、圍堵103件、暴力32件、罷課1件。
追求環保 不致危害本土勢力

僅看1991〜1996年間，抗爭次數尤其頻繁，「縣轄市以上」307個抗爭訴求目標當中，有50件要求事先預防（反對設置、擴建或開發），41件要求遷廠或關閉。整體而言，1980〜1996年間，有三成的環保抗爭達成目標（參見蕭新煌《台灣的地方環保抗爭運動一九八零至一九九六》）。

李登輝時代如此頻繁的激烈環保抗爭，並未影響李登輝於1996年高票當選總統，民進黨也於同時期崛起壯大，1997年民進黨則與新黨聯手在立法院突襲式刪除當時主流民意支持的核四預算，且李登輝時代的「台獨認同」由民調看來是穩定成長（政治大學選舉研究中心）。因此網路所謠傳的「（激進）追求環保 = 危害本土勢力」，恐怕經不起史實的檢驗。至若藻礁團體近年來的抗爭力道、聽證會訴求與行動模式，比起台灣歷史上的環保抗爭，是否符合「極端、激進、不理性」的標準，讀者可以自行評斷。

藻礁公投成案以後，能否幫助深化民主或是造成社會更多對立？比較有建設性的作法，不妨回歸公共政策的形成過程，廣邀各界參與審視政府新提的外推案與各方建議的其他方案，而不用執著於公投的結果。如同蔡英文總統裁示的「公投不是作戰，是政府跟人民溝通的機會」。畢竟依照「公投法」，公投既然連署過關，木已成舟，也無法取消。整天關心聯署團體當初為何發動聯署，對國家發展的幫助應該不大，反而製造無謂的對立。

讀者應該可以發現到，本文沒有太多探討關於藻礁生態系、能源轉型等等的資訊（有興趣的讀者可參見「臺灣公民對話協會—多多益善」整理的4月14日對焦會議摘要https://rightplus.org/2021/04/20/earthday/）。（註1）本文主要是把重點放在溝通（民主）程序。因為探討複雜公共政策的第一個步驟，就是建構問題（意識），而不同的問題意識，將會產生不同取徑的解決方案。所以各方或可先誠實面對，彼此之間的問題意識出發點不同，因此之前很難「對焦」。

而提出問題意識也沒有所謂的「客觀中立」可言，因此，真正的「對焦」，或許是先「對焦」不同的問題意識如何整合。本次爭議至少包含以下的問題意識：供電風險、高耗能產業轉型、碳排總量管制、管制高碳產業、交通工具減排、藻礁生態系的破壞程度、節能政策工具、民主聽證程序、經濟成本效益、各種替代方案的比較、國土空間使用法規的改革等等。

當然，政府如果想採取哈伯瑪斯的溝通理性，將會是先把民主聽證程序放在優先的順位，再把各方提出的問題意識攝於法定聽證程序當中，來進行問題的建構，再審視外推方案以及其他替代方案有無精進的可能性。建構問題的要點大致為，1.必須是各方互動對談之後的共識，而不是決策者或專家單方面主觀判斷。2.必須找出問題的癥結點或是問題的成因。3.必須按照嚴重程度加以評比排列，而評比排列不等於「量化」（參見丘昌泰《公共政策》）。

而第三部門團體的重要功能，就是協助社會創造場域，並讓權力不對等者（政府、資本、民間）都要誠實拿出「完整資料」彼此辯論審視，實質回應對方，尤其是協助「民間質疑者」的問題意識進入「建構問題」的視野。而聽證也不等於一定要聽誰的，就算沒有達成100%共識，至少政府也建立了能源政策民主聽證的典範，可以做為未來的範例，也就是說，舉辦聽證本身就是一項非常重要的深化民主貢獻。參見張正修委員〈有聽證制度，卻不太舉行聽證的國家—台灣〉。

那麼，公投都成案了，花時間辦理聽證來重新「建構問題」是否浪費社會成本？按丘昌泰的見解，「問錯問題、找錯藥方」導致的社會成本通常是更嚴重。不妨以核四為例，如果在福島核災之前，反核團體就能拿到完整資料公平辯論，並有資源在社會上發聲，而不是長期被擁核方、政府、專家宣傳的「經濟效率、產業優先、核能減碳」在媒體上鋪天蓋地打壓，也許核四早就停建，能源轉型早就啟動，高碳排產業早就轉型，根本不用花費後續的巨大社會成本。或以當前的能源轉型為例，「上下游」報導指出由於民眾參與不足而使公民電廠機制遭遇甚多困境（參見 https://www.newsmarket.com.tw/blog/151464/）。

環保團體推動公投連署示意圖／擷自公視新聞影片
商業模式主導公眾參與不足

「主婦聯盟環境保護基金會資深主任吳心萍表示，現今風機、光電板常因選址不當而成為人人抗議的嫌惡設施，顯見能源轉型政策出現系統性的問題，究其原因就是由利益最大化的商業模式主導，而公眾參與不足。」

「行政院能源辦副執行長林子倫指出，「光電爭議一個接一個爆開，政府急於滅火而疲於奔命。政府這才意識到，若不考慮社區感受或其他空間使用者，光電容易引起地方抵制抗爭。」林子倫坦言，「政府內部也正在調整態度，公民電廠不失為一個好的Approach，解決綠能成本外部化的問題，從犧牲體系轉變成為支持體系。」

綜上，本文認為，由前揭對焦會議資料看來，在能源轉型的方向（非核、減煤、增氣、展綠），藻礁團體與政府沒有本質上的差異，頂多只是「減煤」、「增氣」這兩項的步調減慢。講白一點，萬一大潭三接被取消，就是可能導致「暫時」維持多一點的燃煤發電來穩定供電而已，根本談不上重啟核四的可能性。因此本文仍然不確定政府在急什麼? 對照其他的土地污染、住宅、農地亂象、勞動權、水資源管理、交通運輸、薪資、土地使用法規改革等等議題，幾乎沒有看過政府如此急迫要達成預定進度（其中有些還沒有制定目標進度）。

反觀三接問題，如果是以2050年長期能源規劃的各部門綜合視野來看，應該更是沒有急迫性。不如趁本次公投爭議，舉辦聽證，仔細建構問題再確認解方，建立民眾參與能源建設的法定民主參與程序。甚至可以直接跳過2025，以參與共識先來擬定2030的發電比例。如此的政策溝通效益，應遠高於單純丟出一個發電比例跟民眾宣傳「同意」或「反對」公投，並可以減少未來的各種能源政策未爆彈，應較符合蔡總統所宣示的「公投不是作戰，是政府跟人民溝通的機會」。
註１：藻礁團體對於藻礁生態系被影響的部分仍有不同認知。

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