【專文】雙首長制之下總統所扮演的角色

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「憲法不是造成的,而是成長的。」(The constitution has not been made but has grown.)——英國名法學者戴雪(A.V. Dicey)。

考諸歐美民主憲政國家其實施民主憲政的經驗皆各有其獨有的特色與風格,亦就是各國皆有不同的歷史背景、社會文化、制度演變,因此,研究任何一個民主憲政的發展模式,絕不可忽視其各自具有不同之主客觀條件,而適合甲國的制度未必適合乙國,否則,強行移植是很難達成塑造優質的憲政文化與建立良好的憲政制度。

我國憲法自1947年公布施行以來,至今已屆六十九載,歷經動員戡亂時期臨時條款及戒嚴法的實施,直至1987年解除戒嚴、黨禁、報禁、開放大陸探親,1991年廢除動員戡亂時期臨時條款,並歷經七次憲法修改(1991~2005年),以及三次政黨輪替、實施國會全面改選、總統直選等一連串國內政治環境的急遽變遷,在這段過程中,為因應這些大環境的重大發展,憲法的因時損益所彰顯之風貌已別具一番特色,尤其關係我國憲政運作至為重大的中央政府體制與總統在憲政上所扮演的角色。尤其自1996年總統改為公民直選,1997年行政院長改由總統提名,不須經立法院同意即可逕行任命。司法院正、副院長、大法官、考試院正、副院長、考試委員、監察院正、副院長、監察委員、以及審計長皆由總統提名,經立法院同意任命。而依憲法第36條規定,總統為三軍統帥;法院組織法第66條第7項,最高法院檢察署檢察總長由總統提名,經立法院同意任命之,任期四年,不得連任;依憲法第56條規定,行政院副院長及各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。

從以上的諸多變革中,我們可以從憲法之本文、增修條文及有關法律之規定中,充分瞭解總統的確是擁有很大的權力,正如林紀東大法官在其《中華民國憲法逐條釋義》一書中就很明確的指出:「中華民國的總統絕不是虛位的總統。」而依筆者多年來研究我國憲政制度變遷的過程中,無論是在實施動員戡亂時期臨時條款或戒嚴時期甚至是經過七次修憲後,總統的確一向掌握行政實權。無論是任何政黨人士擔任總統之職務,除了掌有憲法及增修條文及有關法律的法定職權外,尚可透過直接或間接任命政府文武官員的權力,或透過政黨政治的運作,發揮實質的影響權力。回顧自1947年中華民國憲法公布施行迄今,我國總統的職權無論是採法定職務說或是實質影響說,無論是任何政黨的人士擔任總統這個職位,總統皆能享有相當大的行政實權,這是不可否認之事實。

在歷經數次修憲後,的確我國政府體制雖已轉變為雙首長制或半總統制,總統在憲政上所扮演之角色,大多數民意也都傾向期望一個權能兼備的總統制。因此,當前我國的總統在憲政體制與實際政治運作中,除了要遵守雙首長制的憲法規定,更需發揮溝通協調與領導能力,去說服其所帶領之執政團隊有效貫徹總統的治國理念與政綱政策。

換言之,處於當前我國雙首長制之總統所扮演的角色,除嚴守憲政體制之制約、府院分工合作外,更需運用靈活的政治智慧,去解決各項政經問題,這對總統來說,實在是一項嚴厲之考驗。因此,身為國家的最高主政者,處在國家最艱困的局勢中,更應該發揮說服、領導執政團隊、國會與在野黨的能力,否則,即使擁有憲法與增修條文的正式法制權力及國會絕對優勢的席次,亦難保證總統之權力能有效發揮。以美國這個民主先進國家為例,無論政府之組成是「一致政府」或「分立政府」,總統總是盡量做好政黨間及國會之溝通說服工作。如美國小羅斯福總統在任內不斷以爐邊談話(Fireside Chat)之方式,向社會大眾說明其所推動之各項政策,因而獲得美國不分朝野全民之全力支持。

在民主憲政體制中,評量國家元首的主要標準,乃是基於他對憲法的認知與實踐,誠如美國總統傑佛遜所言:「執法比立法重要」,身為國家元首,不但要樹立守護憲法之典範,更要負起提升憲政品質之神聖天職。


美國總統傑佛遜說「執法比立法重要」,身為國家元首,不但要樹立守護憲法之典範,更要負起提升憲政品質之神聖天職。圖/擷自維基百科,公有領域
世界各國之中央政府體制最多的是總統制與內閣制,另外亦有雙首長制(混合制)。總統制實施最多的國家為美洲,而實施最為成功的國家為美國,然因選舉制度的關係,中南美各國及其他國家實施的情形並不理想,誠如美國的憲法學者布魯斯.艾克曼(Bruce Ackerman)所謂的「林茲夢魘」(Linz nightmare),亦就是採總統制的國家,加比例代表制的國會選制,乃是造成其民主轉型失敗的主因。總統制之形成乃係美國憲政文化土壤的產生,而其他各國與之不同的憲政文化,就很難收割到像美國總統制之效果,如中南美、菲律賓、越南等是。

憲法不應單單只是紙上的憲法(paper constitution)而已,而是一定要使它的精神發揮並得以造福人民,而政府與人民都應該遵守它的規定,服從它的法律。或許有人一直迷信,以為一部完備的憲法可以使國家安定,事實上德國威瑪憲法與中華民國憲法同是混合制,而威瑪憲法何以被希特勒破壞而發動第二次世界大戰,造成千萬青年死亡及百姓流離失所。

美國憲法在開始時只有7條,後來增加了27條,一共只有34條,美國實施的總統制為什麼可以使獨立二百多年的美國國力日益茁壯而完成憲政的任務?或許從第一任總統華盛頓的想法中可以看出端倪。當時華盛頓出任新國家第一任總統,並於1792年再度當選連任。因在當時沒有別人比華盛頓更受人民敬仰與尊重,在那個時空環境下,他毫無疑問地可以終身擔任總統,但是他認為擔任兩屆總統已經足夠,他說:「美國之所以從英國殖民地中獨立出來不是要做一人的總統,這個政府,是我們自己選擇的,不曾受人影響,不曾受人威脅,是經過全盤研究和縝密考慮而建立的,其原則和權力的分配,是完全自由的,它把安全和力量結合起來,而其本身則包含著修正其自身的規定。這樣一個政府有充分理由要求你們的信任和支持,尊重它的權力,服從它的法律,遵守它的措施,這些都是真正自由的基本準則所構成的義務。」從華盛頓的檄文內容之中,我們可以明白美國國力為何得以日益壯大的原因。就如同華盛頓所言:「人民有建立政府的權力與權利,這一觀念乃是以每人有責任服從所建立的政府為前提。」

英國的憲法之所以實施成功,乃是因為英國自上到下無論是君主或是人民百姓間,均謹守憲法所賦予的義務,尊重憲法的精神;美國總統制之所以成功,則是因為其國內政治上無分先來後到,無論是黑人或白人,或其他族群,均可在政府中任居國務卿或眾議院議長等要職。在台灣,因為過去台灣人民受日本殖民統治及第二次世界大戰後早期威權統治的陰霾仍未消除,因此至今仍尚未建立真正的民主憲政的核心價值,凝聚主權在民的正確民主觀念,建立符合國家發展需要與民意主流趨勢的憲政體制與良性的政黨政治體制。

按當前台灣種種亂象,因素不只一端,若要求得根本有效的解決,依筆者的觀察,應該要在憲法的分權制衡上作適當地調整。我國的憲法體制依中華民國憲法起草人張君勱先生所言乃屬於修正式的內閣制,所謂修正式的內閣制中,總統雖是國家元首,但是沒有實權,所以依我國憲法來看,總統並沒有正式的實權。當時憲法在修訂時,因為蔣中正先生長期掌握了黨政軍大權,在經過各黨派的政治協商,才根據五五憲草的內容加以修正,訂定出這部內閣制的憲法。但在憲法才一公布,又於1948年因為共產黨作亂,國民大會依據憲法制定了動員戡亂時期臨時條款,並且凍結了憲法部分條文,以強化總統之實權,故只要總統能夠掌控國民大會、立法院及監察院等,就可以確保總統職位連選連任,因為掌握了立法院,所以法案得以順利通過,而且並透過大法官的解釋,使國民大會、立法院及監察院等同於西方國家的國會。且由於釋字第31號解釋內容:「憲法第65條規定立法委員之任期為三年;第93條規定監察委員之任期為六年。該項任期本應自其就職之日起至屆滿憲法所定之期限為止,惟值國家發生重大變故,事實上不能依法辦理次屆選舉時,若聽任立法、監察兩院職權之行使陷於停頓,則顯與憲法樹立五院制度之本旨相違,故在第二屆委員未能依法選出集會與召集以前,自應仍由第一屆立法委員、監察委員繼續行使其職權。」致使民意代表長期不用改選,總統便永遠在固定的投票部隊的授權下持續並永久掌權,使得國家長期處在威權體制之下,如此一來,導致台灣的省籍與族群產生嚴重的分歧,因此足見憲法中分權與制衡的落實,以及定期改選以符民意政治的原則是何等的重要。

1988年李前總統主政以來,看到萬年國會對台灣的民主政治傷害,因此聯合當時在野的民進黨進行憲政改革,實施國會全面改選,落實主權在民的理想。惟在憲法的修改當中,仍存在一些未能克服的問題。其中因憲法及增修條文規定,在五院內除立法院院長外,均須由總統提名經立法院的同意後才能任命,但在提名行政院院長時可能會遭受障礙,於是將總統提名行政院院長須經立法院同意之規定停止適用,並在1997年第四次修憲時,將該條文修正為行政院院長由總統直接任命之,如此一來使得憲法制衡的原理喪失殆盡,因而造成立法院對行政院的制衡功能喪失,產生總統有權無責,行政院有責無權的現象。故我國中央政府體制實有再加以重新檢討之必要,建構一個真正達到權力分立與制衡的機制,以發揮憲法應有的功能。

當前我國的中央政府體制究竟應改為內閣制或總統制、或就現在所實施的雙首長制加以改良,如恢復憲法本文第55條之規定:總統任命行政院長須經立法院之同意,總統解散國會的權力由被動權改為主動權,以因應立法與行政部門發生僵局時能予以有效的解套,總統選制是否改為絕對多數制?而徹底從制度上根本防止政黨間的惡鬥,國會的選舉制度採取日本單一選區二票制後,經第七、八屆立法委員選舉後的結果是否票票不等值、選區是否有待加以重新劃分調整之問題,尤其修憲的門檻是否過高、如何重新建立權責相符,相互制衡,防止政治腐化的中央政府體制、建立民主多元化協商的制度,從根本上徹底解決.灣人民的國家認同與族群和諧問題,是否制定政黨法使各黨能導入政黨政治運作之常軌,以建立良好的選舉制度與良性的政黨競爭體系,消除朝野對抗、化解行政與立法的僵局、避免權力惡性的互相牽制等等問題,均是我們全民應該加以面對及思考的方向,尤其民進黨於2016年1月總統暨立委選舉中取得總統及立委多數席次,未來如何推動前述議題之改革,亦有賴國人加以關注,共同為我國的民主與現代化做出最大的貢獻。

※作者曾借調崇右技術學院副校長暨財經法律系主任,歷任台灣大學國發所兼任教授、台灣警察專科學校兼任教授、美國奧斯汀德州大學政府系訪問教授、日本東京大學客座研究學者

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