【專欄】使司法人員考試甄拔制度之改革更妥善之思考 ——以英國的法官制度為例

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一、法官、檢察官、律師考試的大改革

3月11日,自由時報有一篇報導:「大變革!司法、法制職公務員『一起考試、再分流』」。這篇報導主要是在講考試院正在研擬「法律專業人員資格條例草案」,其所要規劃的方向是:改革目前法律人員的考試制度,改採「一起考試、再分流」,也就是說:法律系之畢業生等於通過資格考試並完成一年實習後,再用「甄試」的方式去取得法官、檢察官、法制職系公務人員任用資格。換句話說,等於考上的人都先當律師,完成一年實習後,想當法官、檢察官或是法制人員的人再考一次「甄試」去當自己喜歡的職位。當然,詳細情形目前尚無法確定。

的確,如果從報導的內容來看,這次司法人員的考試改革可以説是一個進步,只是這個改革是經過民主的多次選舉之後好不容易才可以看到的一個大變化,我們只能說:這一步是走了70年以上,才慢慢看到的小進步。

不過,這個改革還只是處在考試院的草案研擬、討論之中,還要立法院通過,並經司法院與行政院訂定相關法規之後,才會完全實施。

二、「法律專業人員資格條例草案」的問題何在?

由於作者沒有參加司法改革國是會議,所以作者並不知道:何以會有「經過一年的實習之後,即可參加甄試而成為法官、檢察官」的構想?作者大概只能猜測:這應是國是會議當中,法官、檢察官的當權派與在野派的妥協方案。從作者的角度來看,這個國是會議結論與考試院的草案未來恐怕仍會衍生許多問題,到時候仍需再進行相當幅度的改革。這些問題可以分三個部分來看:

1、審判所需要的是社會經歷的磨練,法是存在於一般國民之間,只有具有與國民的法意識相應的法官,才不會成為脫離民眾法意識的法匠。只有一年的實習即可透過甄試而成為法官、檢察官,是否時間太短呢?

2、由於經濟、社會快速的發展,訴訟案件爆發,如何減低訟源,成為司法改革的一環,司法人員考試制度的改革是否有將「訟源之減輕」一事一起思考呢?

3、社會變遷快速當中,如何提高國民的法律知識是政府的重大課題,當國民的法律知識水準越高的時候,就容易使國民依法行事,相對地,減輕司法機關的負擔。但改革似乎全未考慮這一點。
事實上,上面這三個問題與司法人員的考試、甄拔制度是有關連的。

三、他山之石可以攻錯——以英國為借鏡,看法官如何從律師當中加以甄拔

各位讀者大概都知道全世界的主要法系有歐陸法系與英美法系。英美法系的始祖是英國,而英國的司法制度相當複雜。但英美法系的國家有一個共通的特色,那就是:法官都是由有實務經驗的律師來擔當。本文擬以英國為借境,介紹英國的法官是怎麼由律師當中加以甄拔的。

(一) 英國的法院制度

1、民事法院與刑事法院

就英國的法院來說,處理民事案件的法院有:(1)縣法院,(2)治安法院,(3)高等法院,(4)上訴法院,(5)聯合王國最高法院。至於處理刑事案件的法院有:(1)治安法院,(2)刑事法院,(3)高等法院女王座部門法庭,(4)上訴法院,(5)聯合王國最高法院。

2、上位法院與下位法院

上述的法院有上位法院與下位法院之分,下位法院主要有:(1)與民事有關的縣法院(county court);(2)主要是處理刑事案件的治安法庭(magistrates’ court)。至於上位法院主要有如下四個法院:(1)聯合王國最高法院(Supreme Court of the UK);(2)上訴法院(Court of Appeal);(3)高等法院(High Court of Justice);(4)刑事法院(Crown Court)。

在英國,判例被承認有拘束力的是上位法院;在法官的選任上與身分保障上,於上位法院與下位法院兩者之間是有相當清楚的差異;此外,上位法院是管轄權沒有限制的法院,下位法院則是管轄權受到限制的法院,例如受到訴訟標的之金額、案件之種類、性質等之限制。
要注意的是在上位法院當中,刑事法院、高等法院、上訴法院被合稱為Senior Court。

3、高等法院設有「衡平法部門」(Chancery Division)、「女王座部門」(Queen’s Bench Division)、「家事部門」(Family Division)。


英國最高法院第一法庭內景。圖/擷自維基百科,公有領域
(二)法官的種類

法官主要有如下的種類:
1、治安法院之地方法官:District Judge(magistrates ’ court)
2、地方法官:District Judges
3、記錄法官:Recorders
4、巡迴法官:Circuit Judges
5、程序法官:procedural judges
6、高等法院法官:High Court Judges
7、上訴法院法官:Lords Justices of Appeal
8、最高法院法官:Justice of the Supreme Court

(三)各種法官的甄選

1、地方法官的甄選

在英國選任法官是有一套制度的,其法官有專任法官與兼任法官,舉例來說,英國的縣法院主要審理較為簡易的民事案件,律師可以經甄試被選任為「地方副法官」(Deputy District judge),辦理簡單案件。此外,在「地方副法官」之上有專職的「地方法官」與兼職的「地方法官」(District Judge )兩種。這兩種地方法官的任命條件是:1、具有一般辯論實務經驗7年以上之律師;2、通常,持續2年以上擔任兼職的地方副法官(Deputy District Judge)或做過30個工作天的審理。此等即是具有專任(或兼任)地方法官的要件。

2、紀錄法官的甄選

對於想要成為高等法院法官以上之法官的法庭律師來說,「記錄法官」是最開始的法官職位。以2009年的數目來看,其數量有1201人,其中女性有179人。其任命方法與巡迴法官(如下述之介紹)相同,須是在刑事法院或縣法院具有一般辯論實務經驗10年以上的律師,其任期為5年,通常可以被延長。

3、巡迴法官

要成為巡迴法官的最低要件是:1.在刑事法院或縣法院具有一般辯論實務經驗10年以上的律師,而且2.曾是刑事的記錄法官(Recorder)或民事的地方法官(District Judges)。其中有很多人都是擔當刑事的記錄法官。

巡迴法官主要是在高等法院的地方分院(High Court District Registries)與縣法院擔任複數軌道的案件,而且也擔任刑事法院的法官。

4、Senior Court的程序法官

高等法院女王座部門與衡平法部門的審理準備程序與假處分的申請,以及本案判決後的程序,是由被稱作「輔助法官」(Master )或「書記法官」(Registrar )的程序法官(procedural judges)來處理。

要成為程序法官需要在高等法院有7年以上的辯論實務經驗。程序法官通常從兼任的Deputy Master (副輔助法官)與Deputy Registrar(副書記法官) 加以任命。兼任的職位,其任期為5年,其任命方法與常任者相同,其任期可依大法官的推薦加以延長。

5、高等法院法官與高等法院副法官

高等法院法官(High Court Judges)有108位,其中女性有10位。在高等法院當中,衡平法部門有17位,女王座部門有72位,家事部門有19位。高等法院法官也被稱為「普通法官」(puisine judges)(北愛爾蘭的高等法院法官被正式稱為「普通法官」)。

高等法院法官的任用是以「法官任用委員會」所舉行的公正、公開的競爭為基礎,由大法官推薦,女王任命。擔任高等法院法官的最低要件是「擁有在高等法辯論的實務經驗10年以上的律師」或是「擔任2年以上的巡迴法官」。

6、上訴法院法官

上訴法院法官基於首相的推薦,由女王任命。擔任上訴法院法官的最低要件是「擁有在高等法院辯論之實務經驗10年以上的律師」或是「高等法院的法官」,通常是從「長年擔當高等法院法官的上級法官」當中加以選任。

7、聯合王國最高法院法官

要被任命為最高法院法官的資格是:擔任2年以上的法官官職或以15年以上的資格從事法律事務。
英國的法院制度相當複雜,各位讀者如果想要了解時,可參考作者的著作《英美法導論》一書。

四、英國司法制度給我們的啟示

(一)律師的經驗是使法官成為民眾法官的最佳捷徑

目前,國內所有的案件都由有資格的法官、檢察官來辦,結果就造成許多小案被不了了之,尤其在檢察官的地方很多案件就很快被不起訴處分,當事人完全無法對質。其實如果採取英國這種專任法官與兼任法官並行制,可以把許多金額較少之案件交給年資較淺的法官來辦,如此可使越上層的法官有足夠的實務經驗與法官經驗來辦理金額重大或法律問題較為複雜的案件。

(二)減少訟源的方法可在法官的甄拔制度去設計

司法院老是在向民眾說:請大家多多利用ADR(Alternative Dispute Resolution ),ADR是「訴訟外紛爭解決機制」,是指除了法院以作成判決的方式解決以外,民眾可以透過「調解」、「調處」、「仲裁」等訴訟以外的方式來解決紛爭。司法院所以推ADR當然是希望減輕訟源。但一般民眾不願使用ADR,其最大的原因就是:很多案件當事人已撕破臉,根本不想使用ADR。好像司法院能夠思考的就只有ADR,其實作者已在其他的專欄有提過,英國六個月以下的輕罪是在地方由治安法院處理,90%以上的案件都在治安法院處理,治安法院的審理是由2至3位治安法官(magistrate)來審理或是由一位地方法官(district judge )來審理。治安法院的審理是沒有附上陪審的。而治安法院由素人的治安法官審理時,會有法律專業的書記輔助外,而治安法院也處理簡單的民事訟訴案件。

在民事案件當中,英格蘭與威爾斯有216個縣法院,處理大約90%的民事案件。其法官有:只處理特定而複雜案件的「巡迴法官」、只處理小額案件的「地方法官」、以兼職身分處理其他案件的「記錄法官」。

(三)讓人民進入司法審判是培養民眾法律知識與素養的最佳捷徑

英國由於素人擔任刑事審理與陪審制度的實施,所以英國人民的法治素養與法律常識就很高。讓人民參與審判是提高人民法律知識很重要的管道,可是司法院與法務部這些代表司法官僚的官場都永遠在反對。司法院所能想到的似乎只有學校的教育,但是英美在學校實施法治教育與陪審訓練已相當久。

五、建議

英國司法制度與我們差很多,但是卻比我們合理。由於英美的訴訟制度與我們差很大,單看上述的文章,可能讀者仍無法清楚了解。不過,英美法系的國家在實用主義的觀念之下,不斷進行司法改革,以便因應時代的變遷,因此其訴訟制度一直在影響著全世界。作者希望考試院與立法院在討論草案時,應多開公聽會,以便使司法人員的考試、甄拔更妥善、合理。

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