【專欄】反思九二一：大樓重建的經驗與教訓

1999年凌晨1點47分發生的集集地震，震央位在南投縣集集鎮，日月潭西方12.5公里，深度僅8公里，芮氏規模7.3，是台灣戰後最嚴重的地震，造成2,415人死亡、29人失蹤（合計2,444名罹難者）、11,306人受傷、至少89,347戶房屋全倒或半倒。在所有受損的房屋之中，獨棟住宅判定全倒有59,473戶，集合住宅全倒174棟（161個社區，10,698戶），半倒148棟，後兩者合計為29,874戶。

最近發生在花東的917、918強震，再次出現建築物倒塌事故，凸顯危老建築風險惡化，也引起輿論的反思。

在大災難過後，為何有些大樓能很快重建、另一些卻難以恢復？近年來，韌性(resilience) 這個概念，或者有時翻譯為「復原力」，成為災後重建或風險因應的學術研究與政策重心，通常，韌性是指有助災民復原的社會因素。除了國家干預或財團捐款之外，災後的社區組織、公民社團或人際網絡的參與，也就是所謂的「社會資本」，已經被認為是提升韌性的關鍵因素之一。

例如，美國著名學者Eric Klinenberg針對1995年的芝加哥熱浪研究發現，少數族群所在的弱勢社區、缺乏社會網絡而且貧困的老人或街友，由於住所沒有空調、社區沒有醫療照護資源，最容易在熱浪中喪生。

此外，日本阪神地震後，大谷順子對集中安置老人公寓研究指出，災後用來安置災民的建築物雖然更堅固安全，在缺乏人際網絡的身心扶持下，災民自殺或「孤獨死」機率反而提高，震撼日本社會。

發生於2005年的美國卡崔娜風災，死亡人數高達1,800餘人，是莫拉克風災的三倍，引起全美關注與反思。美國學者Daniel Aldrich自己也是卡崔娜風災的受災戶，對災後紐奧良市復原的研究顯示，在教會組織等公民社會網絡協助下，當地越南少數族群的恢復情況比白人社區更好。前述這些災難研究，都指出「社會資本」對災後重建有正面的影響力。

最近，與國家地震工程研究中心劉季宇博士、前國家災害防救科技中心主任陳亮全博士合編專書《巨震創生：九二一震災的風險分析與制度韌性》，集結一群優秀學者，回顧23年來針對九二一震災的研究成果，在針對集合大樓重建的分析裡，發現災民的「社會資本」確實有助於促進大樓重建。

周偉賢、李宗義與林宗弘等，透過多種歷史資料整理出142棟集合住宅重建的資料，發現只有94棟重建完成，建成的大樓從災後到完工，平均要花費1,950天，第94棟重建完成的鼎上苑費了5,479天，之後就再無重建成功的案例。哪些大樓會比較早完工？其實，政府所提供的容積獎勵或利息補貼方案都差不多，研究發現團結的災民組織、外界公民社團的協助、引發政治人物關注的社區，才能順利完成重建或都更，但是也要留意資源分配的公平性，以免造成社區民眾內部的分化、甚至引發災民之間的訴訟。

前九二一基金會的執行長謝志誠認為，居民自行組成「都市更新會」能否順利成立與運作，也就是社會資本，包括團結與信任，往往才是重建成敗的關鍵。在重建過程中，社區內部的信任能夠提高住戶的參與意願，團結合作面對種種困難，因此，社區在地震之前的鄰里關係就顯得特別重要，假如地震之後，鄰居之間能夠迅速建立起互助的信任感與深厚情感，重建也會比較順。

對九二一震災大樓重建研究發現，當政府補助規定一視同仁時，要把大樓重建起來，社會資本與公平分配可能比錢更重要。最近的強震提醒我們，台灣危老住宅的災害風險日益擴大，但是都更進度緩慢。危老大樓重建的成敗，不應僅靠擴大容積獎勵等經濟誘因，社區鄰里團結與信任或許更重要。

從九二一震災的大樓重建經驗可以看出，社區團結才能加速重建家園。台灣社會未來還要持續面對震災、風災或軍事威脅等挑戰，需要公民社會的團結、互惠與信任等「社會資本」來強化韌性，才能與風險共存。

專欄屬作者個人意見，文責歸屬作者，不代表本報立場。