【專欄】藻礁公投與聽證程序的問題 ——反對國民黨把公投當做政治鬥爭工具

一、三接能否舉行行政計畫之聽證？

這個月的18日就要舉行公民投票，其中一個是有關三接與藻礁的公民投票。我在民報今年4月6日的專欄〈有聽證制度，但卻不太舉行聽證的國家—台灣〉一文當中，曾對民進黨不舉辦聽證表示懷疑，因為當時護藻礁的環保團體希望蔡總統就三接舉行聽證。為了這個問題，法務部就派兩位官員與環保團體與社運團體溝通、討論。後來，我發覺到原來最大的問題是：行政程序法第164條第二項規定：「前項行政計畫之擬定、確定、修正及廢棄之程序，由行政院另定之。」各位讀者看到這裡，一定霧撒撒，不知道作者在講什麼。簡單來說，就是像三接這種工程都已經用法律來規定環境影響評估等程序，如果行政院訂定「行政計畫程序之行政命令」，那麼這個位階會比環境影響評估法乃至其他相關的法律小，如此一來，這在適用上就變成不可能。因為如果適用該命令，會因為其位階小於法律，而變成「重大工程依照行政計畫程序之命令所作的聽證程序」會違反上位階的法律而無效。既然如此，作者就對行政程序法中的行政計畫做了一番研究。

二、德國聯邦行政程序法之研究

作者在找了德國與日本的行政計畫相關著作而進行研究之後，發現德國的聯邦行政程序法規定了兩種聽證程序：一種是有關行政處分的聽證程序，另一種是有關行政計畫的聽證程序。國內的行政程序法在最早期時，是由行政院經濟建設委員會委託目前的司法院長許宗力所寫的，而這個版本對行政計畫就只設了兩條，而目前的兩條就是當時的版本。作者在研究之後，才發覺德國聯邦行政程序法有關行政計畫之規定有七條。

三、行政程序法修正案之草擬

為了使以後的重大工程都能讓權利人表達意見，作者就參考1996年德國聯邦行政程序法72條至78條之規定，提出了行政程序法修正案（請參考本專欄之附錄）。這個行政程序法修正案，作者已交由環保團體與社運團體討論當中。由於這個修正案牽涉很多專業問題，各位讀者很有可能會看不懂。作者就簡單把這個修正草案的問題點稍作介紹。

德國行政程序法於1976年成立，實施行政計畫聽證程序已久，但經濟競爭與歐元統一、德國統一之影響，所以就在1996年進行了重大修正。這個修正使得聽證程序在半年左右就可以結束。為了達成這個目的，聯邦行政程序法做了如下幾個重大修正：

（一）促進行政計畫程序之快速化
1、承認：行政審判程序結束前，事業機關可以補正瑕疵，這可造成行政計畫確定的處分不會輕易被撤銷。
2、行政程序必須簡素，合目的、迅速。
3、聽證程序中，如參加者超過50人以上，採用公示送達（以前為超過300人）
4、處理期間法定化：書類閱覽期間三個星期、異議提出期間兩星期、相關機關提出照會之意見一個月
5、異議提出期間經過後，聽證機關要在三個月內召開言詞審理。

如此一來，從計畫書的提出至言詞審理終止半年左右，聽證程序就可以結束。

（二）法律效果之訂定

為了加速計畫行政程序的進行，聯邦行政程序法對於法律效果，做了如下的規定：
1、排除效（Praeklusionswirkung）：在規定期間內不提出異議者，其意見不被考慮，而且事後不能對於計畫確定決定提出行政訴訟。
2、因為異議提出期間經過之後，非基於特別司法上的權源之所有異議都被加以排除。
3、如果不侵害他人的權利，而且所有權人等權利人都以書面同意時，並且有關之機關也都同意時，可以採用「計畫許可」來取代「計畫確定決定」，而這同樣有「集中效」，但可以不適用計畫確定程序的繁複程序。
4、對於行政訴訟之修改：於有人提出行政訴訟時，對於各種主張加以衡量過程的瑕疵，只有在「有明顯而且給與結果影響的情況」時，才會左右「計畫確定決定」。

（三）國內要舉行行政計畫聽證，尚需面臨的問題

國內要舉行行政計畫聽證，其實還有許多問題必須面對：
1、行政程序法是一般規定，因此各種公共工程之相關法規必須明文規定是否適用行政程序法，而這些相關法規亦得加入特別條款或排除行政程序法之條款。
2、聽證程序必須公正，在「任何人不得自斷其案」的原則之下，德國各州的聽證機關有很多是由州政府在各處所設之公署（Bezirk，相當於行政院中部辦公室、南部辦公室）來擔當，美國聽證另則設不從屬於首長的官員為之，而聽證機關與計畫確定機關是要在各專業法規分別加以規定。
3、德國為了調和經濟發展與環保的、國土等地各種課題，於行政程序法設了統一機關（einheitliche Stelle）。其目的在於它是一個單一機關（窗口），欲實施事業者，只要與統一機關連繫，就容易透過統一機關催促權責機關，來完成所有的程序，以便可盡早開始營業活動。

四、四個公投投下「不同意」，教訓國民黨以恢復人民的主權地位

公民投票本來是對立法機關之立法或懈怠有所不滿而對代議制度提出抗議，以恢復人民主權的手段。三接如果真的對於環保影響非常大，護藻礁的環保團體本來應該與其他環保團體乃至其他社運團體共同商量對策才是王道，但是這次大家一看就知道：國民黨以護藻礁為口號，而在私底下幫忙動員三接公投的連署，造成環保團體因此分裂，並讓國民黨將之當做政治鬥爭工具，結果，國內立法的水準反而因此無法提高，而人民在整個過程當中所看到的並不是政策理性的辯論，而是滿天飛的政治口水。

正因爲這個緣故，作者呼籲：在公民投票成為人民對抗代議制度的手段之前，要好好教訓國民黨，甚至讓國民黨消失，台灣的政治才有可能恢復正常。而民進黨也要盡快修改相關法規，讓重大工程可使人民充分表達意見。

作者指出，公民投票應該是對立法機關之立法或懈怠有所不滿而對代議制度提出抗議，以恢復人民主權的手段，不應當做政治鬥爭工具。示意圖／擷自公視新聞影片
附錄：行政計畫規定之增訂與廢止
第164條2項 廢止。

第164之1條
法規如規定為應經計劃確定程序者，除當該法規另有例外之規定外，應適用164之1條至164之7條之規定；如當該法規未有另為規定時，亦得適用本法之其他規定。

第164條之2（聽證程序）
（1）擬訂計畫之機關，應向聽證機關提出其計畫書，以便實施聽證程序。 該計畫書由標誌與說明組成，以便人們得瞭解當該計畫之內容及其動機，以及計劃所涉及之土地與設施。
（2）在完整之計畫書提出申請之後一個月內，聽證機關應要求在職務範圍內與計畫有關之機關（以下簡稱有關機關）提出意見，並命與計畫有關之鄉鎮市陳列當該計畫。
（3）鄉鎮市依第二項之規定，對當該計畫應在提出申請後三週內陳列一個月 ，供眾人閱覽。如利害關係人之範圍已有所知悉，並已給予機會使其於相當期間閱覽當該計畫時，得不陳列之。
（4）有關行政機關應依第二項之規定，於聽證機關所定之期間內表示意見，該期間不得超過三個月。有關行政機關於聽證期日後始表示之意見，應不予以考慮， 但意見中所代表之利益為確定計畫機關已知悉或應知悉者，或對於確定計畫裁決之合法性具有重要性者，不在此限。
（5）權益因行政計畫而受影響之任何人，得至遲於公開展示期屆滿後二週內，以書面或以筆錄紀錄之方式，就計畫向聽證機關或鄉鎮市提出異議。就異議提出之期間，由聽證機關決定之。非基於特定之私法權利之任何異議，於異議期間經過後，不得再提出。於公開展示之公告或異議期間之通知當中，應明示此一法律效果。
（6）陳列計畫書之鄉鎮市，應於陳列前，依地方之慣例公告之。公告中應記載如下事項： 1.陳列供閱覽之時間與地點； 2.異議應於提出異議期間內向公告所載之機關提出之； 3.於討論期日，如當事人之一方缺席者，得不待其出席而逕行討論。 4.通知書或送達書有五十份以上時 ，得以下列方式處理：（1）隊提出異議者，得以公告方式通知討論期日， b)對異議之裁決書，得以公告代替送達。
（7）聽證機關對非居住當地之關係人，而已知其人與其居所者，或於適當期間內已調查所知者，應依前項之記載，將計畫書之陳列一事通知之。
（8）異議期間經過後，聽證機關對因不服計畫書與擬訂計畫機關對計畫書之態度而按時提起之異議，應與計劃擬定機關 、相關行政機關、利害關係人以及提起異議之人討論。討論之期日至少應於一星期之前，依地方慣例公告之。討論之期日亦應通知相關機關、計畫擬定機關與提起異議之人。除對相關機關與計劃擬定機關之通知外，如此外尚有五十份以上之通知書時，該通知書得以公告方式代之。此項公告與第六項關於辯論期日之規定不同，自聽證機關在其官方公報以及在預見將受此計畫影響之地區發行之地方報紙刊載而生效 ；第六項所規定期間之計算，以官方公報所載之公告為準。此外，對於討論，準用有關正式聽證程序中之言詞審理之規定。討論應於異議期間屆滿後三個月內完成之。
（9）已供閱覽之計畫有變更之必要， 而相關機關之職權或第三人之利益將因此而受影響時，應對之通知計畫變更一事 ，並給予表示意見以及兩星期內提出異議之機會。此項變更，如亦對其他鄉鎮市之地區發生效力時，應將此項變更之計畫，在該鄉鎮市公開陳列並供閱覽。
（10）聽證機關應對聽證之結果表示其意見，並應自討論終結後一個月內，將該計劃書、相關機關之意見與未取得解決之異議，一併移送確定計畫之機關。

第164之3條（計畫許可）
（1）於下列情形，得作成計畫許可， 取代確定計畫裁決： 1、他人權利未受影響，或當事人 對於其財產或權利所受之影響已以書面表示同意者； 2、其他權限受影響之機關已同意者。
（2）除徵收之先行效果外，計畫許可與 計畫之確定具有相同之法律效果； 作成計畫許可，不適用關於計畫確定程序之規定。對於計畫許可提起行政訴訟前，無須進行先行之異議程序。
（3）於下列不具重要性之情形下，得不作成計畫確定及計畫許可： 1、不涉及其他公共利益；或所須之其他行政機關之決定已 作成，且該決定與計畫內容不牴觸。 2、不影響他人之權利；或已經與受計畫影響之利害關係人達 成協議。

第164之4條
（1）於確定計畫時，應考慮所有與計畫攸關之公共利益，包含其他設備之必然的事後的措施，以確定計畫之許可。因計畫之確定，相關機關之其他決定，尤其公法上之認可、特許、認許、許可、同意、與計畫之確定等，皆無必要。擬定計畫機關與該計畫有關係之人之間的所有公法關係， 因計畫之確定，而發生法律上之形成效力。
（2）對於受計畫影響之公共利益或私人利益之衡量如有瑕疵，僅於該瑕疵為明顯且對利益衡量之結果有影響者，始具有重要性。具有重要性 之利益衡量瑕疵，僅於無法以計 畫之修訂或以補正之程序排除時 ，始得因此撤銷確定計畫裁決或 計畫許可。
（3）確定計畫之裁決如已確定而不得撤銷時，不得請求中止計畫、廢棄或變更設備，或停止設備之利用。計畫確定後發生不可預見之影響，或計畫確定之設備於事後始涉及他人之權利者，關係人得請求設置防治措施， 或請求設置與維持設備，以使其免受損失 。確定計畫機關應以裁決對擬定計劃機關課予上述之義務。此項措施或設備不能設置或與計畫不相符時，得請求相當之金錢補償。確 定計畫之程序終了後，相鄰土地發生變化，致有設置措施或設備之必要時，相鄰土地所有人應負擔其費用，但該變化係因自然之結果或因不可抗力之事由而發生者，不在此限。
（4）依前項請求設置措施或設備，或請求相當之補償時，應以書面向確定計畫機關提出。此項聲請只得自關係人知悉已不得訴請撤銷之確定計畫，或其設備有不利之影響時起三年內， 始得為之。如因確定計畫產生之狀態已逾三十年者，不得為之。
（5）計劃如自其確定後起算，未於五年內實施者，失其效力。

第164之5條
（1）已確定之計畫完成前須變更者，應依據新的確定計畫程序。
（2）確定計畫機關，對無重要性之變更計畫，如不涉及他人利益或經利害關係人為變更之同意者，得免除新確定計畫程序。
（3）確定計畫機關於有第二項之情形，或有其他不具重要性之變更計畫之情形，而實施確定計畫程序時，不需行使聽證程序， 亦得不將確定計畫之裁決公告之。

164 之6條
（1）已開始實施之計畫決定廢棄時，確定計畫機關應為廢棄確定計畫之裁決。
（2）如為公益或為避免對他人權利之不利影響而有必要時，廢棄之決定中應課予擬定計畫機關回復原狀或採取其他適當措施之義務。
（3）確定計畫之程序終了後，相鄰土地發生變化，而有採取上述措施之必要時，確定計畫機關得以裁決課予擬定計畫機關，採取適當安全措施之義務；其費用由相鄰土地所有人負擔 之，但其變化係因天然之結果或不可抗力所生者，不在此限。

164之7條
（1）規定與公法關係產生之基礎之計畫確定程序有關之法規，為管轄權與程序之根據。
（2）如多數獨立之計畫，對其實施皆有確定計畫程序之規定而彼此競合時，得同時實施計畫確定程序，已使這些計畫或其中之一部分可統一決定。
中央各機關對於各該計畫擁有管轄權時，對於應適用何種法規產生疑義時，得由行政院決定統一適用行政程序法之計畫確定程序。
（3）中央機關與地方政府對於各該計畫各有管轄權時，且應適用之法規產生疑義時，由中央機關與地方政府協議，如協議無法達成時，由行政院決定應適用之法規，但應遵中地方自治之原則。

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