【專欄】農產品貿易當武器的可行性

李武忠

中美博弈貿易戰持續，不只管制高端晶片輸陸，農產品也淪為攻防的武器。以中美貿易的重要組成部分黃豆為例，黃豆是美國最主要的出口農作物，也是僅次於巴西居全球第二大黃豆生產國，中國大陸則是全球最大的黃豆進口國（2020年大陸黃豆進口量創新高達1億噸），佔全球貿易量的近60%，更占美國黃豆出口量的一半，高達179.3億美元，這意味著美國農民不能失去中國市場。在中國大陸，農業是典型的勞動密集型產業，但在美國，農業卻更像是資本密集型，甚至能源密集型產業，大陸小農模式在效率上，無法與美國的大農場農業相比。黃豆是中國大陸主要農產品的最大短板所在，進口量最大、自給率最低。只是這些年由於中美關係惡化，為避免受制於人，降低糧食安全“卡脖子”風險，擺脫對美國黃豆的高度依賴，成為中國大陸的首要任務，採取一連串的因應措施包括：增加國內黃豆產量（為擴面積、提單產，打出補貼、保險、收儲協同發力的一套政策“組合拳”）、加速基改黃豆的商業種植、進口多樣化、減少黃豆總需求（例如降低動物飼料中的豆粕含量）、增加家禽產量、向民眾傳達多吃家禽和魚類而不是豬肉的好處，並轉而大量向巴西和阿根廷採購（巴西黃豆擁有價格優勢，已從美國手中奪走越來越大的黃豆貿易份額），2022年大陸黃豆產量創歷史新高，超過2000萬公噸，進口量降為9,108萬公噸，2025年，將進一步降至8,700萬公噸。

美國則因最大買主買氣下降，加以駁船運輸中斷和來自巴西較低售價黃豆的激烈競爭影響，導致美國黃豆的海外銷售一直落後於預期；截至10月底，已確認銷往中國的銷售量，較去年同期下降35%，儘管美國政府給予補貼（每年農業補貼花費超過300億美元，其中農作物保險每年花費約100 億美元），農民仍憂心忡忡。

近日中國大陸緊急採購超過300萬公噸美國黃豆，此舉固然可以增加庫存，以應對因地緣政治風險提高，造成供應鏈中斷的風險，然因這次的大動作購買，時值中美兩國元首即將於舊金山舉行的亞太經濟合作論壇，舉行雙邊會談之際，釋出善意的意味濃厚，再度暴露中國大陸將農產品採購，視為外交和政治的重要籌碼，中國大陸正憑藉其經濟資源及廣大消費市場，致力成為全球南方的主導力量，不容忽視。

一直以來台灣亦透過組農業採購團，前往美國大量採購當地的農產品，使得美國成為台灣農產進口首位（2022年自美國進口農產品46.82億美元，占總進口值的22.8％），對增進台美關係確有助益。儘管台灣政府持續加強對邦交國的投資和外交援助，美國也從旁予以協助，但仍難以和中國大陸，這個經濟龐然大物相抗衡，致外交節節敗退，邦交國數目不斷減少（只剩13個）。

今年3月長達82年的台宏邦交終止，針對宏都拉斯主動與台灣斷交和中國大陸建交，讓台灣政府難堪，由於養殖白蝦是宏都拉斯經濟的重要組成部分，且台灣是該國的重要外銷對象（2022年宏都拉斯生產白蝦產量的三分之一外銷台灣），加以國內也有養殖白蝦（產量為9490公噸），何況該國並非唯一進口國（國內進口南美白蝦除宏國外，還包括尼加拉瓜、巴拿馬、泰國、厄瓜多、越南、印度…等19個國家，貨源不缺），國內有人即主張應該禁止自宏都拉斯進口白蝦。然而迄今台灣自該國進口冷凍白蝦的數量卻沒有明顯減少（2023年4-10月台灣進口宏都拉斯白蝦6021公噸，較去年同期的6232公噸僅減少3.39％），致遭綠營立委批評政府過於軟弱。同樣的，對於中國大陸一連串禁止台灣農漁產品輸中的不友善行為，不少深綠人士也主張應該予以反制（包括晶片，半導體等），該不該拿農產品貿易當武器，問題在於台灣有多少底氣可以為之？

台灣曾被譽為「養蝦王國｣，年產量超過10萬公噸，約佔全球蝦類市場25%，如今國內養殖產業蕭條，養殖蝦類產量只剩15000公噸，仍需高度依賴國外供應，何況相較於其他國際市場，台灣市場規模並沒有大到不能被忽略。

直言之，拿經濟制裁作為外交政策工具行之有年，效果不一，多數不如預期，很難幫助實現政治目的。例如美國對古巴長達60多年的經濟禁運措施多以失敗告終；美國曾對俄羅斯實施糧食禁運，影響亦不如預期，原因在於俄羅斯能夠為大部分禁運穀物找到替代供應來源；還有當立陶宛宣布改善與台灣的貿易關係後，中國大陸對立陶宛實施貿易限制，反招來歐盟實施反脅迫措施；不過中國大陸對澳洲農產品祭出一連串懲罰性關稅如對大麥的進口關稅高達80%（澳洲大麥對中國出口額曾高達12億澳元（約250億元台幣）），對澳洲葡萄酒和活體龍蝦也有關稅限制，這些對澳洲經濟確實造成影響。因此，想要拿禁止進出口農產品或實施高關稅，作為報復手段，關鍵在於自己是否有足夠的底氣以及對手是否會在乎，也需要納入報復成本，否則很可能適得其反。

樣的台灣若拿限制農產品出口大陸或限制大陸農產品進口，對大陸消費者影響有限，卻可能遭來更大的報復措施（如中止ECFA），不利台灣農產品的整體行銷和農業發展。但願蔡政府對於即將面臨中國大陸對台貿易壁壘調查後，可能採取的報復措施，已做好充分準備，別逞口舌之能，讓人看破手腳，最終受害的還是農民！