【專欄】酪農哀鳴 一葉知秋

乳製品是紐西蘭最主要的出口商品之一，為該國經濟貢獻超過100億紐西蘭幣，紐西蘭生產多種乳製品，包括液態奶、奶粉、黃油、奶酪和嬰兒配方奶粉，牛奶產量達2110萬公噸，該國是最大的全脂奶粉 (WMP) 出口國，該國生產的牛奶約95%經過加工後用於出口，中國、澳大利亞、美國和日本是該國最大的乳製品貿易夥伴，2021年，該國乳製品出口達186億美元，占出口總額的23%。近年來，由於環境法規收緊，奶牛養殖用地數量大幅減少，乳製品產量增長放緩，淡水政策和即將推出的農業排放定價，將導致產能投資下降，到2030年，排放定價將使乳製品產量減少0.7%至1.4%，目前正積極向高價值乳製品轉變。

紐西蘭牛乳進口2025年就要邁入零關稅，由於紐西蘭意環境佳，乳製品品質亦不差，但價格卻較台灣產便宜甚多，自然會對國內乳業造成極大的壓力，而國內酪農是否已做好準備，近日因媒體報導酪農對外發出不平心聲，再度引發外界關注。

台紐係於2013年7月10日簽署「紐西蘭與臺澎金馬個別關稅領域經濟合作協定」（ANZTEC），針對敏感產品採分期降稅降低衝擊（12年之內降到零關稅），政府宣稱ANZTEC協定不僅對台灣實質GDP將增加3.03億美元、出口增加6.24億美元，也為我國朝向融入區域整合、布局全球，跨出重要的一步。如今已十年過去了，台灣並未因此而順利加入任何的區域經濟合作組織（紐西蘭已是CPTTP，RCEP的會員國）。政府屢屢以加入區域經貿合作組織為由，開放對國人健康有極大風險的食品進口，例如開放含瘦肉精美牛、美豬進口，開放日本有核食風險的食品進口，開放有狂牛症風險的加拿大全齡牛肉進口，對日本政府計畫於八月將核廢水注海保持低調等等，迄今無一兌現，且當初信誓旦旦會嚴格把關也跳票，讓民眾很難再相信政府的承諾，政府不能老是畫大餅，愚弄百姓。

紐西蘭是農業大國也是重要的出口國，該國土地資源豐富，生產成本低，當地農業生產具有規模經濟優勢，加以零關稅優惠，當初外界即相當憂心會衝擊到國內農業。政府宣稱紐西蘭位於南半球，農產品產季恰好與台灣相反，可避免台灣農業受到衝擊，且其對台主要出口農產品以奶粉、奇異果、蘋果、櫻桃、牛羊肉等農產品為主，這些產品將有進一步降價的空間，可增進台灣消費者的福利。

事實上政府曾試算台紐FTA通過可能造成農業減少35億元產值，為降低對台灣農業的衝擊，政府雖依農產品受影響程度，採取分年降低關稅，除稻米不開放外，其他均列入降稅稅項，分期降稅，對於鹿茸及6項液態乳等敏感產品，則設置關稅配額，例如液態乳：配額內零關稅，配額外關稅為每公斤14元，配額量首波為5,500公噸，每隔3年增加1,500公噸，並自第12年起取消配額，並全面降為零關稅，希望藉此為國內相關產業爭取調適的時間，來降低對國內相關農產品的衝擊。

紐西蘭牛乳零關稅衝擊本土產業

當初政府評估紐國增加的液態乳量僅替代澳洲產品，對我國產業影響有限，政府將會積極輔導酪農合理化經營，並推動參加乳牛群性能改良計畫，強化鮮乳標章認證與消費意識，若有產業受到進口影響，政府也會利用「農產品受進口損害救助基金」，採取必要的救助措施。針對部分酪農業者擔心生產鮮乳被保久乳取代，政府也承諾會穩定產銷及價格，維持國產鮮乳自給率於9成以上，持續推廣鮮乳標章，藉以區隔進口乳品，研發適合國人口味之多樣化乳製品及輔導鮮乳業者導入CAS驗證制度。政府若真能積極推動前述承諾，自然能保障國內酪農生計。

然而經過十年調適努力，根據台灣出口統計，2022年台灣農產品出口到紐西蘭總額為1536.9萬美元，主要為其他農耕產品、菸製品、麵食穀類調製品等，2022年台灣自紐西蘭進口農產品總額則達10.55億美元，主要為奶粉及粉塊，冷凍牛肉，生鮮冷藏奇異果，乳酪0.94億美元，目前台紐農產品貿易逆差達19.4億美元。國內乳牛養殖戶約500 RU8 家畜養頭數6.45萬頭；牛乳產量達46萬公噸，近日國內酪農業者表示國內生產成本遠高於紐西蘭，兩年後紐西蘭牛乳零關稅後，將更加衝擊本土牛乳競爭力，盼農委會協助解決乳源過剩問題，或提出離牧補償方案；對此政府官員提到，國外乳品具價格優勢，致國內消費者及加工、烘焙業者基於成本考量，多不會採用國產牛乳，目前國內乳業消費仍以飲用鮮乳為主，加以國產鮮乳市場已趨近飽和，甚至認為國內酪農飼養效率、乳品質都在退步，這不禁讓人想問這十年政府在輔導台灣酪農，因應紐西蘭乳製品進口衝擊，究竟做了哪些具體的措施，實質成果在哪裡？蔡政府有必要說清楚講明白，化解外界的疑惑。

目前酪農轉型進度還是趕不上後年零關稅帶來的衝擊，農政單位除了應針對這十年來在政策及執行面上的缺失和不足處，諸如獎勵離牧措施，促進產業轉型升級，產品客製化及多樣化，提高消費者對國產品牌的忠誠度，環境設施改善等等，進行虛心檢討及修正，應該積極推動離牧措施，增加乳製品附加值，新產品開發、提高加工效率，並且針對有心要繼續經營的酪農戶，全力來協助創造產品差異化及價值區隔，尤其在面對低價品質不差的進口鮮乳大量輸入時，如何賦予國產鮮乳「價錢外的價值」是抗衡的關鍵，無論是主打有更好吸收蛋白質的鮮乳坊「A2β酪蛋白鮮乳」、強調動物福利飼養方式等等，都能賦予鮮乳更深層的價值，增加消費者購買的意願，不再依賴生產擴張來推動增產，而是應注重附加值的提升。台灣畜牧（包括乳牛）生產勢必須要減排，雖然可能吸引偏好“綠色”產品的消費者，願意高價採購，但對價格敏感的多數消費者則可能不利，政府應輔導乳牛業者儘快因應。

一葉知秋，蔡政府為加入區域經貿組織，對農業所做出的承諾一再跳票，普遍讓農民失去信心，後續的承諾誰信？！