專論》近代東亞各國的政府變革：政治效率的大考驗

[新頭殼newtalk] 東亞的政治轉型期

東亞社會在1870年左右，幾乎是傳統的政治制度在統治其各自的社會。最典型的是中國的清王朝和韓國的帝制，日本則是由幕府大將軍執政，王室只是禮儀上尊奉。而台灣仍歸福建省管轄。但日本的明治維新，是第一個走上政治改革的成功體系，當年的口號竟是「尊王攘夷」，這名詞在中國已是二千多年前，東周春秋時期諸候的用語。可見政治體制的改革，是一件非常困難的工程，而其影響是既深又遠。

日本的明治政府，就是學習當年歐洲之德國及英國的君主立憲制，基本上皇帝保有決策權，而帝國議會有質詢權及立法權，其內閣成員完全由皇帝任命，但會尊重議會的意見，首相主導帝國的行政權。在此制度下，皇帝只是讓出部分的行政權和議會共治，而讓社會上經濟及新聞媒體完全自由發展。

因受1895年甲午戰敗的剌激，這種明治維新之成效，即成滿清政府上上下下議論的焦點。後因光緒皇帝在與慈僖太后的政爭中失勢，導至君主立憲份子流亡海外，改革半途而廢。等清末想要公告實施立憲時，卻因內閣大臣大部分是滿清貴族，而令漢族菁英大感失望，社會的氛維由此全面轉向同情革命派的立場。

那時朝鮮王朝已被併入日本帝國。台灣則淪為日本的殖民地，台灣總督府以六三法案，緊緊地控制台灣社會，台灣人在政治上，完全被排斥在國家機器之外。

辛亥革命後中國政治轉型的予盾與衝突

1911年辛亥革命的成功，可以說南方革命軍和北方滿清新軍所妥協出的結果。雙方以總統議會制方式建立起政府體制，但各方的認知有很大的不同。以袁世凱的立場而言，他想要做一個有實權的總統，而其提名的第一任內閣總理唐紹儀，卻一心想要當如英國內閣制首相般，擁有絕對行政權的內閣總理，所以府院的爭權即浮上抬面，不久唐紹儀憤而辭職。而之後，在野的國民黨領袖宋教仁，也希望透過議會選舉，來成為國會最大黨，用之以控制國家大政。但其在上海被刺身亡後，南北雙方的互信完全瓦解。

袁世凱稱帝敗亡後，北方就由新選的㴝元洪當上總統，其任命北方新軍領袖段褀瑞為國務總理。但過不久，㴝即感到令不出總統府的困擾，並認為這乃是源於其無兵權所致，故邀請張勳辮子兵入首都「勤王」，那想到張勳真勤王勤到滿清皇帝復位。段褀瑞掌握此契機，出兵討伐。段將黎元洪趕下台。

此時中國的知識界，非常瞧不起北方的中華民國政府。所以五四運動時，北京的學生才會有那些極為激烈的反抗運動。羣眾雖然高喊「民主」與「科學」，但對政府體制的認知，卻仍非常模糊。日後北方的軍人持續不斷相互攻擊，中央政府如跑馬燈般換來換去。實則地方軍人已各自擁兵自重，國家早已淪為分裂狀態，此時南方國民革命的北伐軍已蠢蠢欲動。

一九二七年後的國民政府、中共與日本

蔣介石於1927年北伐成功後，在南京成立國民政府。其以孫文晚期的論述，成立以黨領政的訓政體制，基本上在北洋政府時代社會上的自由風氣，已被國民黨的黨官僚文化所取代。另因反共剿匪之需求及日後抗戰之要務，軍事委員會已成為全國最高決策機構，其政府組織大都是聽命辨事而已，難成正軌，勉可一談的就是蔣（軍）和汪精衞（政）間的予盾問題。為求剿匪之需求，蔣大力引入德國法西斯體制，及聘請德國軍事將領來中國指導建軍。除共產黨外，大部分的知識份子是半信半疑，而若丁文江及蔣百里等人，則大力讃掦參與。一直到抗戰時，這套準軍事體制，就一直是中華民國中央政府的運作架構。

那時延安方面一直以美式民主為訴求，統戰非國民黨派系，但眾人都不知民主是如何運作？1940年。毛澤東發表「新民主主義」（將辛亥革命到1927年間之革命變革稱為舊民主主義），其內容主要強調，以工農聯盟為主，領導小資產階級、民族資產階級、及反封建反殖民地之各派系成立人民代表大會，建立聯合政府。要打倒以國民黨為首的「一黨專政」政府。其總目標是反對帝國主義、封建主義、及官僚資本主義。此號召非常成功，除青年黨及民社黨外，所有民主黨派全靠向中共的立場。至於民主集中制中的人民代表大會如何運作？沒有人進一步詢問。另為統戰各民盟黨派，中共特別注重對政治協商大會的經營，將各黨各派人物納到政協中去討論國事，許諾他們能和中共政權共掌國政。

此時日本政府，仍由天皇主導國政之立憲國家，但因向外擴張太猛勢，陸軍勢力極端膨脹，在中國境內日日進逼，海軍亦大打海戰，偷襲珍珠港，並拿下南洋等英美法殖民地，軍部的力量大幅提昇。那時我們的父執輩，常常上街遊行，慶祝打下菲律賓、新加坡、南京、武漢。所有台灣人無不敬佩，這日本帝國實在太厲害了，而台灣島內的皇民化運動正如火如荼地展開。

1945年後的中華民國

1945年二戰結束，整個東亞的政治體制，迎來一波大變動。因中國是二戰戰勝國，蔣介石於1947年即宣告，依孫文三民主義的憲政思想，建立民主共和國。當中國民大會為政權機關，負責選舉總統及副總統。總統領導治權機關即：行政院、立法院、監查院、司法院及考試院，所謂的五權憲法名稱之來源。然而民社黨的張君邁，添加了行政院向立法院負責之體制，且立法院有立法權、質詢權、預算權之權責。有人稱這是為限制總統權力，偏向內閣制的規劃，但到底如何限制，沒有人知道其內涵何在？因為國共內戰激烈，到了1948年，國會馬上增修臨時條款凍給憲法部分條文，各地區紛紛發佈戒嚴令。

在台灣的中華民國：38年的戒嚴體制

國民黨這套戰時憲政體制，就於1949年整套搬來台灣實行。之後在台北的中央政府，就在玩台灣人很難參與的老國代及老立委的政治把戲。那怎麽看都是為蔣介石量身訂作的總統制。只有在蔣介石過逝時，因嚴家淦接任總統，而蔣經國任行政院長時，當年的中央日報、中國時報、及聯合報都宣傳稱，中華民國憲法本就偏向內閣制，所有政務本就行政院主導，總統只是虛位以待而已。但大家都知蔣經國當時已黨政軍一把抓，嚴家淦只是臨時客串一下。過不久，等蔣經國選上總統後，這些言論就消失的無影無縱。所以這一部憲法到底是總統制或偏向內閣制沒有任何實踐經驗。

1949年後的中華人民共和國：國家主席的爭端

1949年毛澤東在天安門廣場宣告，中華人民共和國中央人民政府成立了。那會是一個怎麼樣的政權？首先那是一個完全學習蘇聯的黨國體制，最高的人民大會選舉國家主席，並選出國務院總理負責共和國所有行政業務，另為表示民主精神，政治協商會議招納所有其他黨派參加。值得注意的是，所有正式的政府機關，完全由中國共產黨在背後操控，即每一正式機構負責人，背後一定有黨委書記在監視指導。在其中央政府制度中，有三個職位是非常重要，即人民政府的國家主席、中央軍委主席、及黨的總書記（或主席）。後兩者毛澤東在建國後一直擔任不放。但在國家主席上，其即面臨任期制的難題。

1949年政協大會在選共和國主席時，毛澤東是唯一候選人，結果竟然有一張不同意票。當時中共官方宣稱這是毛澤東謙虛故意投不同意票。事後中共追查認定那不同意票是張東遜投出的（這是多種説法中的一種）。張在北平解放中盡了大力，幫助中共兵不刃血，逼使傳作義將軍交出古都。故張東遜能名列當年中國60 位中央委員之一。1951年，其即因涉及美國間諜罪，被免去職位，文革中被批鬥整肅，1973年死在獄中，三個兒子被迫害兩個自殺，一個發瘋。兩個孫子被判重刑長期監禁，這主席之位的事非的確麻煩。

因為當時中國國家主席有任期制，這也造成毛澤東獨裁心病發作。 原本國家主席就是虛位制，黨的主席才有實權，毛澤東是1949年做到1959年，共兩任的國家主席，第三任由劉少奇擔任（1959年～1964年），第四任劉少奇原要由1964年做到1969年。但文革鬥倒劉少奇，1968年其未經憲法程序罷免即病死獄中。從1968年到1975年此職位懸缺，由副主席宋慶齡及董必武代理職務。在此期間沒人敢在毛澤東面前提到重立國家主席之事。

從1975年到1982年，中國憲法修成不設國家主席，其職務由人大委員長兼任。到1983年後，才又修回恢復國家主席之職務，自此中共高層行禮如儀，依恊調出任此職位。此次習近平之延長任期案，竟由國家主席任期制率先打破僵局。歷史在冥冥中似乎又回到原點：獨裁者的心病又發作了。

日本戰後的虛君共和制：靖國神社的爭議

二戰日本投降，由美國負責接管，同時召開「東京大審」。這種對戰敗國的審判，是西方主導國際法的一種「異例」，因為在之前的戰爭中，都以戰敗者割地賠款了事，如甲午之戰，清朝戰敗，就是放棄朝鮮割讓台灣，並賠償日本2.59 億兩白銀。但因一戰後，盟國對德國索取的戰爭賠款，反而激起德國的法西斯政權，終究讓盟國又大吃苦頭。故主導二戰後的美、英、蘇聯，將重心放在劃分勢力範圍，而各自在其勢力圈內，依其意識型態來改造當地的政經格局。這種改造之程序，就從戰犯審判開端。所以歐洲戰場結束後，馬上啟動紐倫堡大審，德國的領袖希特勒已自殺身亡，其他納粹頭頭，大都被判吊刑。西德政府即在英美輔佐下，成立內閣制國家，基本上，那是威瑪共和制的復活。而東德即在蘇聯主導下成為共產專制國家。

當東京大審啟動時，美軍駐日的統帥部即極力施壓法庭，不能讓天皇負起戰爭責任。他們深知若沒有天皇，日本以後的政治改造，其正當性就會喪失基礎。日本軍方及政府高層戰犯，知此大勢下，就由東條英機首相承擔大責，其餘各軍事外交決策權，也由各大臣承擔。這些替天皇承擔責任的戰犯，天皇必須回報其恩。而天皇最大的恩賜，就是讓這些代罪的一級戰犯，死後能入祀靖國神社。而這也造成韓國及中國對這些戰犯之入祀，不斷提出抗議，卻不知其根源之所在。

穩定天皇後，美軍當局就將英國那套，從1911年確定的虛君共和制，套在日本身上。從此天皇只是儀式上的角色，而代議制的首相統合行政、立法、預算的職責。政治效率無形中大大提昇。若無戰敗之教訓，日本一定很難走到領先亞洲的新政治型態，這可算是因禍得福的一種幸運吧。

戰後韓國的總統制風波

二戰後，美蘇協議將韓國一分為二，以北緯三十八度為分界綫。但北朝鮮於1950年發動向南而下的統一戰爭，後中美兩軍在韓國境內打了三年苦戰。此戰讓美國意識到東亞第一島鏈的重要性，故派了第七艦隊巡航台灣海峽，並和在台灣的中華民國政府重建關係，進而簽了「中美共同防禦條約」，同時長年駐軍韓國。

因受美國影響，韓國建立起三權分立的民主國家。第一任總統李承晚因極權腐敗，被人民趕下台，在社會動蕩中，卜正熙於 1961 年發動軍事政變，當上總統。其獨裁統治長達 27 年，1979年其被自己的情報頭子刺殺後，社會又進入不安狀態下，全斗煥和盧泰愚又發動政變，全斗煥更於 1982 年強勢上台當總統。到1987年，韓國發生前所未有的全民反抗運動，使政權逐漸民主化方向發展，到1997年金大中選上總統後，韓國才真正達到「政黨輪替」民主化國家的行列。

但從韓國民主化之後的發展來看，每任總統都和國會在爭取政治主導權，尤其是朝小野大時，更是永無寧日。最麻煩的是，每位下台的總統，幾乎都被司法定罪。每逢總統大選，各候選人就會重組新政黨。

基本上，人們只能記得韓國總統名字，而忘了其政黨名稱。深入來看，政黨在總制國家本就是選舉機器而已，勉強人們只能以保守派或自由派來區分其候選人或政黨，人們也不會對政黨產生認同感或效忠行為，而是較注重其所提出的政策內容，來決定其投票行為。

民主化後的台灣：五權憲法大展身手的日子

台灣於1987年解除戒嚴，開啟民主化之路，憲法修定過程中廢除國民大會，1996年採總統直接選舉，到2000年完成政黨輪替，如此孫文的五權憲法真正執行了，那麽所謂這部憲法是傾向內閣制的地方在那裏？而總統直接民選了，且有提名閣揆之權力，怎不是總統制國家呢？而魔鬼就藏在細節中。

張君邁當年是否如此想不知道。但每次立法院開議，我們就看到行政院對立法院負責這大戲如何上演。一般在總統制國家，行政和立法權是一刀切開，議會只重立法及預算審查，謥統的行政團隊只向總統負責，議會不能插手行政權，頂多只是聽証權或調閲權。

在中華民國憲法中，立法院只要開議，就開始施政報告總質詢，政務官動不動就被叫到立法院質詢或罰站，而各委員會更是磨刀嚇嚇要修理政務官。使得中華民國的政務官是天底下最痛苦的行業，其向上要對總統負責，向前面對立法委員砲火，後面還有一羣心不可測的事務官，而其單位所涉及的法條更是密密麻麻，沒有一位政務官有時間靜下來好好思考國之大政。

台灣的立法委員早成為口頭修養最差的典範，為攻擊對手，無所不用其極。在預算審查時，無非是「漫天要價 就地還錢」之戲碼。司法委員干預自身的司法案件，國防委員以預算要脅機密。如果説這是內閣制的精神，那就是天底下最差勁的制度，沒有憲法是用這種方式設計的。在此就不多談考試院及監察院的荒謬性了。所以這部憲法既無總統制及內閣制的優點，而其最惡劣的表現樣樣不缺。所以總統有權無責，閣揆有責無權，立委無權無責，卻有罵人的能耐，事實上是成事不足敗事有遺的政治人物。

民主社會中政治效率的大問題

大家一定會問，前述行政立法間的惡性循環，為何在兩蔣時代沒有發生，反倒在民主社會中顯露無遺。那是因為在黨國體制中，獨裁者在後方黨務特務體系已預先定好目標及策略，行政立法單位只是過水配合而已。一般我們所知只停留在政府單位中的行政效率問題，而不知西方近代化政治架構重組中的政治效率問題。

在古代君主集權國家，若遇到明君（政治效率高）又有能力強大的官僚集團（行政效率高）配合，則社會自然向前進步。若遇到昏君然官僚集團仍能力強大施政，則社會勉強可維持小康局面。假使來個昏君又逢無能官僚集團，只會貪污腐敗，則國家社會終會失敗瓦解。

近代西方社會的政治革命，正是以三權分立的原則，來克服昏君的困境，畢竟總統再昏庸，任期一到也會下台。而文官體系，就參考中國科舉制度，用考試取才的方式，來培養優質的事務官隊伍。

三權分立的典範，就是1776年美國革命所建立的聯邦共和國。總統的任期是慣例而非法律，參眾兩院各司其責，其建國兩百多年後，帶來的成就及問題就漸漸浮上抬面。其中最明顯的就是議會和總統間的互相抗衡問題，當朝小野大出現時，已經有很多次，議會檔下總預算案，讓中央政府無錢運作而政務停擺。其他如中美洲國家，尤其是祕魯，已不斷上演總統被議會判定貪污叛國，而韓國是總統制國家，此問題如影隨行發生，纏繞其下台總統。台灣的陳水扁總統及馬英九總統之命運也差不多。

所以立法和行政分離，雖可免除昏君之困，但人性難測，在權力場域腥風血雨，古今如一。所以朝野政黨通常吵架的時間比做事的時間多，這是總統制國家政治效率較差的根源。美國憲法是1776年建構的，在當時算是先進的體制，但經二百多年的實踐成果，政治學者已看出內閣制才能有更高的政治效率。

英國由君主立憲走向虛君共和制，也大約花了兩百年時間，到1911年完成下議院主導的責任內閣制。所以國會中只有辯論沒有質詢，執政黨掌控立法行政權，其執政成績權責相符，而監督者就是自由媒體及虎視眈眈的在野黨，有弊案就交司法裁決。

而台灣的執政黨常將執政成果不佳之責任，推給説是反對黨的杯葛，其根源就在行政立法不分不離，互推責任。有人說英國的內閣，除不能讓男人懐孕外，什麼事都能作，這由近代中央政府體制的視角而言，才能看出其門道。辛亥革命時，孫文還不能體會到，而張君邁潛心造化卻埋下了危機。

從2000年起，台灣即走向全面民主化的國家，但這部憲法到底要如何修改，更是眾説紛紜。當年李登輝和許信良主導的國事會議，將原憲法中總統的間接選舉改成全民直選，使之像總統制國家，完全排斥李鴻禧教授有關內閣制的改造建言。這二十多年來，中央政府體制之政治無效率性，一直在馴化各政治人物及選民，後世子孫如何看待我們，至少要証明，在這紛紛嚷嚷的喧鬧聲中，仍有清醒的人留下記錄。

文／黃吉川（超級電腦專家、成大講座教授）
曾任成大教務長、研發長、現任為成功大學工程科學系講座教授，研發超級電腦「漢星一號」，曾多次獲得研究傑出獎，並投入時政與文學創作，為前民進黨秘書長張俊宏主編的《到執政之路：「地方包圍中央」的理論與實際》共同作者，筆名「江夏」，創作詩集著有《啟程》、《我們》。

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